II SA/Kr 479/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. C. i D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. C. i D. B. 1600 (tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 479/10 UZASADNIENIE A. C. i D. B. były właścicielkami nieruchomości położonej w miejscowości B., oznaczonej jako działka nr "1" o powierzchni 0,39 ha. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Alwernia uchwalonego w dniu 5 sierpnia 1993 r. (uchwała Rady Gminy Alwernia Nr XLII/221/93-Dz.Urz. woj. Krakowskiego 12/51) działka ta była położona w terenach oznaczonych symbolem ZMR przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, mieszkaniowa jednorodzinną z usługami. Stosownie do przepisu art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan ten z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc. Nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.in. dla miejscowości Brodła został uchwalony w dniu 2 lutego 2005 r. (Uchwała Nr XXVIII/219/2005 Rady Miejskiej w Alwerni w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy Alwernia – część B sołectwa Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże, Źródła - Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 213, poz. 1445 z dnia 20 kwietnia 2005 r.). W § 52 ust. 1 pkt 2 opisanej wyżej uchwały ustalona została stawka procentowa opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Wedle zapisów nowego planu działka nr "1" położona jest w terenie oznaczonym MRj z podstawowym przeznaczeniem dla funkcji mieszkaniowej obejmującej istniejącą i projektowana zabudowę zagrodowa wraz zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi, produkcji rolniczej i funkcji usługowej z zakresu turystyki towarzyszącej prowadzonej działalności gospodarczej oraz zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. W dniu 26 czerwca 2006 r. A. C. i D. B. zawarły warunkową umowę sprzedaży działki "1", a następnie umową z dnia [...] sierpnia 2006 r. przeniosły własność tej nieruchomości (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.). Decyzją z dnia 16 marca 2007 r. ([...]) Burmistrz Gminy Alwernia, na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 50 ust. 1 uchwały Nr XXVIII/219/2005 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy Alwernia –część B sołectwa Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże, Źródła (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 213, poz. 1445 z dnia 20 kwietnia 2005 r.) ustalił opłatę jednorazową dla współwłaścicielek działki nr "1" położonej w miejscowości B. Gm. Alwernia w wysokości 7330 zł. dla A. C. (3/4 udziału) i 2443 zł. dla D. B. (1/4 udziału). Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosły A. C. i D. B. podnosząc, że brak było podstaw do pobrania w/w opłaty . Decyzją z dnia 4 czerwca 2007 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie podały, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną na podstawie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zasada taka została określona zdaniem organów również § 50 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przewiduje, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie, a jeżeli na danym terenie nie obowiązywał plan miejscowy, przy określaniu jego wartości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Organy przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu winien być określony w nawiązaniu do zapisów w ewidencji gruntów, według których na działce nr "1" znajdują się grunty rolne RV-0,30 ha łąki trwałe ŁIV-0,09 ha. Takie założenie przyjął też rzeczoznawca majątkowy-autor operatu szacunkowego, który szacunek wartości działki "1" oparł na analizie rynku obrotu nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi i wykorzystywanymi na cele rolne. Ze znajdującego się w operacie opisu wynika, że działka nr "1" jest położona przy drodze gminnej, w bezpośrednim sąsiedztwie miasta Alwernia, porośnięta jest trawą, a jej sąsiedztwo stanowią działki zabudowane domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. C. i D. B. podniosły między innymi, że plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka "1" przeznaczona została pod zabudowę został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 5 sierpnia 1993 r. i to wówczas, na skutek uchwalenia planu, wzrosła wartość nieruchomości. Do sprzedaży nieruchomości doszło w 2006 r., a więc po upływie 5-letniego okresu od wejścia w życie tego planu. Uchwalenie drugiego planu nic nie zmieniło w kwestii wartości rynkowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swe stanowisko, dodając, że okres pięcioletni, o jakim mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym liczy się od daty uchwalenia ostatniego planu zagospodarowania przestrzennego tj. od dnia 20 maja 2005 r., a nie od daty uchwalenia poprzedniego planu. Poprzedni plan przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r. i po tej dacie nastąpiły wszystkie zdarzenia prawne rodzące różne konsekwencje m. in. w postaci ustalenia renty planistycznej przez Burmistrza Gminy Alwernia. Postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "czy przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy – jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2004 r., Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492 z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087 z 2006 r., Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635 z 2007 r., Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału został ogłoszony w dniu 15 lutego 2010 r. w Dzienniku Ustaw nr 24 po pozycją 124 dniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości". Ta regulacja nie ma charakteru samodzielnego. Ustawodawca nie pozostawił kwestii "wzrostu wartości nieruchomości" ocenie organów, lecz w przepisie kolejnym wprowadził wiążące odniesienia, dopełniając w ten sposób definicję wymienionego pojęcia. W art. 37 ust. 1 zapisał, że "wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem". Jednocześnie w ust. 11 art. 37 ustawodawca co do zasad określania wartości nieruchomości odesłał do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jest oczywiste, że te ostatnie przepisy winny mieć zastosowanie w takim zakresie, w jakim odpowiednich regulacji nie zawierają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezdyskusyjne jest, że wzrost wartości nieruchomości musi pozostawać w bezpośrednim związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Z reguły zaś czynnikiem mającym wpływ na wartość jest zmiana /czy też określenie/ przeznaczenia nieruchomości w planie. Po to jednak, aby stwierdzić, czy w ogóle wzrost wartości nastąpił, konieczne jest odniesienie wartości "obecnej" do wartości "poprzedniej". Wartość obecna ustalana jest w uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w obecnym planie. Inaczej rzecz ma się z wartością "poprzednią". W tym zakresie regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są całkowicie spójne. Z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że generalnie przy szacowaniu nieruchomości należy uwzględniać w pierwszej kolejności jej przeznaczenie, które jednak w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego ustala się (w drugiej kolejności) na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero przy braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pomija zatem etap wymieniony w cytowanym przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami w drugiej kolejności. W art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozróżniono dwa rodzaje sytuacji : zmiany planu i uchwalenia planu. Dla sytuacji pierwszej wskazano, że wartość "poprzednią" nieruchomości ustala się w uwzględnieniu jej poprzedniego przeznaczenia w planie, dla sytuacji drugiej odniesieniem ma być sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości. Nietrudno dostrzec, że w ramach sytuacji drugiej mieścić się mogą różnorodne stany faktyczne, w tym i takie, kiedy nowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest w czasie obowiązywania planu starego, lub ma zastąpić plan stary w dniu jego wygaśnięcia /stosownie do przepisu art. 34 ustawy/. Literalne odczytanie przepisu ust. 4 art. 37 w takich sytuacjach prowadziłoby do absurdu: mimo, że w dniu uchwalenia planu przeznaczenie danej nieruchomości było prawnie określone obowiązującym jeszcze starym planem, miernikiem szacowania poprzedniej wartości nie byłoby to przeznaczenie, lecz faktyczny sposób korzystania. Dla nadania zatem właściwego znaczenia omawianej normie konieczne jest posłużenie się innego rodzaju wykładnią – wykładnią celowościową. Ta zaś prowadzi do wniosku, że w sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości jest prawnie określone /planem obowiązującym do dnia uchwalenia nowego/, poszukiwanie innego niż to przeznaczenie "kryterium" wartościującego jest zbędne. Przyjąć więc należy, że w znaczeniu omawianego przepisu pod pojęciem "zmiany planu" rozumieć należy także uchwalenie nowego planu mającego bez żadnej przerwy zastąpić plan dotychczasowy. Jak się wydaje, takie założenie przyjęto, wprowadzając do § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ustępy 3 i 4. Przepisy te spośród sytuacji, w których ma być stosowany miernik "faktycznego wykorzystywania" wyraźnie wykluczają takie, w których przed uchwaleniem nowego planu obowiązywał "stary" plan. W podsumowaniu stwierdzić zatem należy, że w sytuacji, kiedy przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania nie obowiązywał plan stary, związany z uchwaleniem planu wzrost wartości nieruchomości oznaczać będzie różnicę pomiędzy wartością szacowaną w uwzględnieniu przeznaczenia w planie nowym, a wartością szacowaną w uwzględnieniu sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Ta zasada dotyczy zaś przede wszystkim takich sytuacji, w których na skutek upływu określonych ustawą terminów wygasły plany uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. /art. 87 ust. 3/ a przed tymi terminami nowe plany nie zostały uchwalone. W kontekście tak dokonanej wykładni skierowano do Trybunału Konstytucyjnego opisane powyżej pytanie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądza o treści rozstrzygnięcia sądowego. Zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a wchodzą w życie - co do zasady - z dniem ogłoszenia. Wejście w życie wyroku Trybunału stwierdzającego wadę kwestionowanego przepisu oznacza utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zarówno pytanie skierowane do Trybunału, jak i wyrok Trybunału nie dotyczą całości przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz tylko tego zakresu objętego jego regulacją, który szczegółowo opisano, a który w całości odpowiada stanowi faktycznemu rozpatrywanej sprawy sądowej. W takim też zakresie w/w przepis, na skutek orzeczenia Trybunału, utracił moc. Nie ulega kwestii, że nieruchomość zbyta przez skarżących zarówno pod rządami poprzednio, jak i obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego mogła być tak samo zagospodarowana (zabudowana), oraz że wzrost jej wartości odnotowano tylko dlatego, że wartość tę odniesiono do faktycznego sposobu jej wykorzystania. Z systemu prawnego zaś wyeliminowana została regulacja, w związku z którą stwierdzono i oszacowano wzrost wartości nieruchomości zbytej przez skarżących. W istocie więc odpadła podstawa prawna zaskarżonej decyzji. W opisanej sytuacji zachodzi konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.