II SA/Kr 479/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda WSA Ewa Rynczak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 stycznia 2011r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy w O. , działając na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 ust 4, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 107 k.p.a., po rozpatrzenia wniosku A. sp. z o. o. w W. z dnia 22 września 2009r, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy obiektu infrastruktury technicznej pn. stacja bazowa telefonii komórkowej A. sp. z o. o. wraz z linią zasilającą na dz. nr [...] w P. , gmina O. W decyzji wskazane zostały szczegółowo warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem graficznym. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że informacja o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji oraz o postanowieniu uzgadniającym przedmiotowe zamierzenie została w formie obwieszczenia podana, do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń urzędu oraz w okolicy miejsca lokalizacji inwestycji. Wnioskodawcę oraz właściciela nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja o wszczęciu postępowania, zawiadomiono na piśmie. W trakcie prowadzonego postępowania dokonano analizy terenu inwestycji zgodnie z wytycznymi art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów według stanu na dzień 8 września 2010r. wydanym przez Starostę O. , użytkowanie gruntu w terenie planowanej inwestycji ozn. jest symbolem R VI. Zgodnie z postanowieniem z dn. [...].01.2010r. nr [...] Starosty O. dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.W., wskazując, że w dniu 15 czerwca 2010r. stała się właścicielem działki nr [...] w P. , sąsiadującej z inwestycją. Odwołująca wyraziła sprzeciw wobec - inwestycji wskazując, że zakłóci ona walory przyrodniczo-rekreacyjne, spowoduje zagrożenie 1 norm bezpieczeństwa, w tym zwiększenie promieniowania, przywołując naukowe dane, a także będzie godzić w interes publiczny, ponieważ uniemożliwi planowane w przyszłości inwestycje agroturystyczne. Uzupełniając powyższe odwołanie pełnomocnik odwołującej zarzucił naruszenie art. 5, art. 6 i art. 7 ust. 2 oraz art. 32, art. 33, art. 35a, art. 72 i art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, art. 29, art.30 i art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przepisy art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezspornie pozwalają na skonstruowanie normy prawnej, z której wynika, że zamierzenie inwestycyjne, którego celem jest realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Organ wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych. Dokonując zaś kontroli wymagań z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym o kierunku merytorycznego rozpoznania sprawy (a więc o dopuszczalności ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z wnioskiem inwestora), organ wskazał, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 54 cyt. ustawy. Jej projekt sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. W toku postępowania sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Nadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi jedynie o możliwości - wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Dopiero w toku ewentualnego kolejnego postępowania - w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę - ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że A.W. uzyskała status strony niniejszego postępowania w dniu 15 czerwca 2010 r., tj. z chwilą uzyskania tytułu prawnego (prawa własności) do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w P. , a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji organu l instancji. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Zatem, organ l instancji nie był umocowany prawnie do zawiadomienia A.W o wszczęciu tego postępowania, skoro uzyskała ona status strony dopiero po wydaniu decyzji przez organ l instancji. Wszystkie strony, także i te, na których nieruchomości przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne oddziałuje, zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania i decyzji organu l instancji w formie pisemnej. Powyższe zachowanie organu l instancji w żadnym stopniu nie naruszyło praw procesowych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z k.p.a. w sposób autonomiczny regulują zasady uczestnictwa podmiotów w procesach decyzyjnym mających na celu ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) i w tym zakresie zawierają normy prawne o charakterze szczególnym w stosunku do innych unormowań. Zgodnie z przedłożonym do akt sprawy, wypisem z rejestru gruntów właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, natomiast zarządcą tej nieruchomości jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Państwowe Lasy Nadleśnictwo O. z siedzibą przy ul. [...] w O. Organ l instancji prawidłowo uznał, iż stroną tego postępowania jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Państwowe Lasy Nadleśnictwo O. , które działa w tej sprawie jako statio fisci Skarbu Państwa. W trakcie przeprowadzonego przed organem l instancji postępowania podmiotowi temu zapewniono czynny udział w tej sprawie. Ponadto z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że celem jej jest określenie sposobu zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta, co wynika w sposób oczywisty z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego. Dopiero uzyskanie pozwolenia na budowę (decyzję -w sprawie wydaje właściwy miejscowo starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu) stanowi dla inwestora podstawę do rozpoczęcia inwestycji, z tym że oczywiście będzie on musiał wylegitymować się tytułem do dysponowania wszystkimi nieruchomościami objętymi inwestycją na cele budowlane. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A.W. , zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia z powodu naruszenia przepisów, która to obraza miała wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 1 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię w związku z nie zastosowaniem: - art. 6 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, póz. 150 ze zm.) obligujące burmistrza do przewidzenia wszystkich ewentualnych skutków, jakie w środowisku może wywołać realizacja planowanego zamierzenia, - art. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a w przedmiotowej sprawie ani strona ani mieszkańcy wsi P. i okolicznych nie byli zawiadomieni o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, - art. 32, art. 33, art. 35a, art. 72 i art. 73 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uniemożliwienie udziału społeczeństwa m.in. w procesach decyzyjnych odnośnie inwestycji, które mogą mieć wpływ na środowisko, w szczególności na zapewnienie ochrony środowiska, - art. 29, art.30 i art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, póz. 1227), poprzez uniemożliwienie odwołującej dostępu do informacji i materiałów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, - art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie zawiadomiono na piśmie ani w sposób zwyczajowo przyjęty w P. skarżącej i jej poprzedników prawnych o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, - art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.), gdyż dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, gdyż lokalizacja inwestycji celu publicznego znajduje się na terenie gminy, w której od wieków eksploatuje się rudy cynku i ołowiu, - art. 3 ust. 1 i ust. 2 i art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.) poprzez nie zapewnienie ochrony gruntów rolnych i leśnych; 2. przepisów postępowania: -art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U.»z 2001 r. Nr 79, póz. 856 ze zm.) gdyż zaskarżone orzeczenie nie zapadło po przeprowadzeniu rozprawy, a tylko na posiedzeniu niejawnym, co w zasadniczy sposób pozbawiło prawa skarżącej strony do obrony swojego stanowiska oraz podniesienia kolejnych zarzutów związanych z procedurą wydania wadliwej decyzji przez organ l instancji, - art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie odwołania i nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu l instancji oraz nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zapewnieniem pełnego dostępu stronom do udziału w postępowaniu, - art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a., poprzez ich nie zastosowanie, gdyż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, - art. 77 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, gdyż nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji, w szczególności brak analizy środowiskowej dot. stacji bazowej nr [...]" wykonanej przez bezstronnego biegłego, a nie przez pracownika inwestora, która to analiza w ogóle nie powinna być brana pod uwagę, W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. oraz zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu l instancji naruszają przepisy prawa procesowego, w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W kontrolowanej sprawie organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, określone w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., odnoszącego się do sporządzenia uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie zarówno decyzji organu l instancji, jak i organu odwoławczego nie zawiera żadnej oceny materiału dowodowego w zakresie analizy środowiskowej sporządzonej w sprawie przez mgr inż. S.C. (k. [...]).. Organ l instancji ograniczył się jedynie do potwierdzenia ustaleń w/w specjalisty w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia (k. [...].) tzn. że inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Tymczasem zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 2 lit "c" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Powyższe informacje i dane zawarte we wniosku podlegają ocenie organu wydającego decyzję i w związku z tym powinny zostać potraktowane tak jak każdy dowód w sprawie, a więc wymagają omówienia i ustosunkowania się przez organy wydające decyzje w sprawie. Organy winny "zatem poddać ocenie powyższą analizę środowiskową w zakresie wpływu inwestycji na środowisko, czego nie uczyniły. W tym zakresie należy zatem przyjąć, że organy nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego naruszając art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest zatem poddania weryfikacji materiałów przedłożonych przez inwestora do wniosku. Uchybienie organu odwoławczego jest o tyle bardziej poważne, że dysponował on zgłoszonymi przez strony na tym etapie postępowania protestami i zastrzeżeniami, w zakresie ochrony środowiska, a zwłaszcza szczegółowymi zarzutami we wniesionym przez A.W. w odwołaniu. Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tych zarzutów i tym samym zatwierdził wadliwą decyzję organu l instancji. W związku z tym, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organów bez analizy warunków w zakresie ochrony środowiska są przedwczesne i wadliwe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec nierozpatrzenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Z powyższych względów na obecnym etapie postępowania nie można odnieść się do pozostałych zawartych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego, gdyż przeprowadzone obecnie postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia poprzez zebranie i rozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także dokonania jego oceny zgodnie z wymogami zawartymi w przepisie art. 80 k.p.a. Natomiast za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Wskazane przepisy nie wymagają bowiem, aby decyzja odwoławcza mogła zapaść jedynie na rozprawie z udziałem stron. Przepisy te wprost wskazują, że orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym, a zatem wyznaczanie rozprawy nie jest obowiązkowe. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), w myśl którego Sąd w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.