II SA/Kr 480/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M.K. i J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Sygn.. akt: II SA/Kr 480/04 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 49, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126, zwanej dalej - Prawo budowlane z 1994 r.), art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1132) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na M. i J.K. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej, którą ustalił w wysokości 30 000 zł. W uzasadnieniu tego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, że prowadził postępowanie w sprawie samowolnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr "1" w L., własności M. i J. K. W toku postępowania dowodowego ustalono, że budowa tego obiektu została zakończona w 1997r. i od dnia jej zakończenia upłynęło 5 lat w chwili złożenia wniosku o jego legalizację pismem z dnia 18 czerwca 2003r. do Wójta Gminy B. W ocenie organu l instancji spełnione zatem zostały przesłanki do zastosowania art. 49 Prawa budowlanego z 1994r., stanowiącego, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. jeżeli upłynęło 5 lat od dnia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ l instancji podniósł także, że w trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu 13 sierpnia 2003r. ustalono, że inwestorzy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w 1996r. i czynili starania w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie uzyskawszy tej ostatniej decyzji przystąpili do prac budowlanych. Po zakończeniu budowy złożyli wniosek do Urzędu Gminy w Biskupicach (data wpływu 20 czerwca 2003r.) o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu, który został przesłany do organu l instancji pismem z dnia 21 lipca 2003r. Organ l instancji stwierdził, że zważywszy na termin przekazania sprawy i przejęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. sprawa samowoli budowlanej podlega art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dn. 10.03.2003 nr 80 poz. 718), a wybudowany obiekt i dokumentacja spełniają kryteria art. 49 ust 1 Prawa budowlanego z 1994r. Po spełnieniu nałożonych uprzednio na inwestorów postanowieniem z dnia [...] września 2003r., znak:[...], opartym na art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r., obowiązków, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 59f Prawa budowlanego z 1994r., ustalił opłatę legalizacyjną wg następującego wzoru: ( S x K x W) x 50 = 300x2x1 x50 = 30.000 gdzie: S - stawka opłaty 300,-zł ustalona rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dn. 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120 z 2003r. poz. 1132) K - współczynnik kategorii W - współczynnik obiektu. Organ l instancji wyjaśnił, że obowiązek pięćdziesięciokrotnego podwyższenia opłaty wyliczonej według powyższego wzoru wynika z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zważywszy na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. orzekł jak sentencji. Zażalenie na to postanowienie wnieśli M. i J. K. podnosząc w nim, że w dniu 18 czerwca 2003r. złożyli do Urzędu Gminy w B. wniosek wraz z kompletem dokumentacji powykonawczej o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr "1" w L. Urząd dopiero w dniu 17 lipca 2003r. przekazał wspomniane pismo do załatwienia według kompetencji. Ta zwłoka w nie załatwieniu ich wniosku i okoliczność zmiany ustawy naraziła ich na konieczność poniesienia opłaty legalizacyjnej. Czują się więc oszukani i narażeni na bezpodstawne koszty. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 98, poz. 1071 zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż M. i J. K. bez wcześniejszego otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęli budowę budynku mieszkalnego w roku 1996, a zakończyli ją w 1997r. Organ odwoławczy stwierdził więc, że jest to przypadek samowoli budowlanej, gdyż w myśl art. 28 Prawa budowlanego z 1994r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taką decyzją inwestorzy nie legitymują się. W związku z faktem, iż od zakończenia robót upłynęło 5 lat inwestorzy wnieśli w dniu 18 czerwca 2003r. do Wójta Gminy B. wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu, argumentując, iż do tego przypadku zastosowanie ma art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. Sprawa legalizacji przekazana została do załatwienia wg właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Z dniem 11 lipca 2003 weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która rozszerzyła zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego o wydawanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów budowlanych. Jednocześnie z dniem wejścia w życie w/w ustawy, art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. w dotychczasowym brzmieniu przestał obowiązywać. W związku z powyższym oraz datą wszczęcia postępowania, organ l instancji prowadził postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 49 znowelizowanej ustawy Prawo budowlane z 1994r. Organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej w postępowaniu organu l instancji, było prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. Do jej obliczenia posłużono się dyspozycją art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., która stanowi, iż do naliczania opłat legalizacyjnych stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust 1 Prawa budowlanego z 1994r., z tym, że stawka ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka obliczona została wg wzoru (S x K x W) x 50 w którym: S- stawka opłaty w wysokości 300 zł ustalona przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. nr 120 z 2003 r. poz. 1132), K- zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego z 1994r. - K=2,0 przedmiotowy obiekt prawidłowo zaliczono do kategorii l obiektów budowlanych (budynki mieszkalne jednorodzinne) W- współczynnik obiektu budowlanego - dla kategorii budowli l W=1,0 Po obliczeniu wg powyższego wzoru, organ l instancji ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości (300 x 2,0 x 1,0)x 50 = 30 000 zł, co zdaniem organu odwoławczego było słuszne. W odpowiedzi na zarzuty strony skarżącej organ odwoławczy stwierdził, iż są one bezzasadne. Zgodnie bowiem z zebranym w toku postępowania pierwszoinstancyjnego materiałem dowodowym, stwierdza się, iż przedmiotowy obiekt powstał nielegalnie. Samowola budowlana regulowana jest przez art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., który nakazuje z zastrzeżeniami rozbiórkę obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z wniesieniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prawidłowo rozpoczął proces legalizacji obiektu w oparciu o obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z 1994r. Zbadał przesłanki do jego zastosowania i uznał, że obiekt w związku ze zgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i spełnieniem przez inwestorów obowiązku dostarczenia dokumentów, można zalegalizować zgodnie ze znowelizowaną ustawą Prawo budowlane z 1994 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł również, iż organ odwoławczy nie może odpowiadać za podnoszoną w odwołaniu bezczynność Urzędu Gminy B., gdyż zgodnie z kompetencją należy to do właściwości Starostwa Powiatowego w W. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ l instancji w sposób prawidłowy i przeprowadził postępowanie, naliczył opłatę legalizacyjną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem zważywszy na powyższe organ odwoławczy działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. i J.K. Domagają się w niej uchylenia w całości postanowienia nakładającego na nich obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej. Skarżący powtarzają argumenty podniesione już w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne, a sprowadzające się do przetrzymywania w ich ocenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu jaki złożyli w Urzędzie Gminy w B. Twierdzą, że wskutek tej zwłoki w rozpoznaniu ich wniosku o pozwolenie na użytkowanie wniosek ten nie został rozpatrzony na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących a na podstawie zmienionych przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. muszą dokonać opłaty legalizacyjnej, którą nie są w stanie ponieść z uwagi na jej wysokość. Czują się więc oszukani. Nikt nie przyjął też ich argumentów o staraniach uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że przyczynę zaistniałego stanu rzeczy upatrywać należy w działaniu inwestorów, którzy popełnili tzw. "samowolę budowlaną". Inwestor rozpoczynający roboty budowlane bez pozwolenia na budowę musi liczyć się z konsekwencjami tego wynikającymi. Obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej jest zatem w pełni uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu l instancji nie naruszają prawa. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane z 1994r. W myśl bowiem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się jedynie przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 2 powołanego art. 7 stanowił natomiast, że do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 11 lipca 2003r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41. W tym przypadku wszczęcie postępowania nastąpiło natomiast z dniem 21 lipca 2003r. W tej dacie bowiem wpłynął wniosek skarżących o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do organu właściwego jakim był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Wobec tego i treści powołanego wyżej art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) organy nadzoru budowlanego zobligowane były do stosowania nowobrzmiącego przepisu art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. ,tj. znowelizowanego wspomnianą ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718). Tenże przepis art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. uregulował możliwości legalizacji samowoli budowlanych. Regulacja ta zastąpiła unormowaną w dotychczasowym art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. (przed nowelizacją), instytucję wyłączenia rozbiórki w sytuacji, gdy od zakończenia budowy obiektu upłynęło pięć lat, a samowola nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W znowelizowanym art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. zostało uregulowane postępowanie związane z legalizacją zamierzeń budowlanych, realizowanych bądź zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. Spełnienie przez inwestora uprzednio nałożonych w postanowieniu z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r. obowiązków otworzyło możliwość uzyskania przez inwestorów decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót (w przypadku ich nie zakończenia) lub tylko decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w przypadku zakończenia robót budowlanych) na podstawie wspomnianego art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Drugi z warunków to wpłata uprzednio ustalonej opłaty legalizacyjnej. W myśl ust. 2 art. 49 Prawa budowlanego z 1994r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia, . do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do art. 59f Prawa budowlanego z 1994r. wysokość opłaty legalizacyjnej oblicza się, stosując wzór: stawka opłaty, na którą składa się iloczyn stawki opłaty (s) oraz współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), pomnożona zostaje razy pięćdziesiąt (art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym stawkę opłaty (s) określał w akcie wykonawczym Minister Infrastruktury. Obowiązujące w dacie orzekania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli ustaliło wysokość stawki opłaty na poziomie 300 złotych. Tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynników wielkości obiektu budowlanego (w) zawierał załącznik do Prawa budowlanego z 1994r. W przypadku domu jednorodzinnego, który należy do kategorii l z załącznika ustawy o współczynniku kategorii obiektu (k) równym 2,0 i współczynniku wielkości obiektu (w) równym 1,0, opłata legalizacyjna w świetle obowiązującego w dacie orzekania stanu prawnego wyniesie 30 tyś. złotych (2 x'1 x'300) x'50). Stwierdzić zatem należy, że organy obu instancji zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, w sposób prawidłowy ustaliły należną opłatę legalizacyjną i nie uchybiły przy tym przepisom postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy postanowienia obu instancji odpowiadają prawu. Istotnie metoda zapobiegania i likwidacji samowoli budowlanej jest surowa i nacechowana pewnym automatyzmem nie mniej jednak takie regulacje zostały wprowadzone przez ustawodawcę. Ten określony sposób pozwala też jednakowo traktować wszystkich sprawców samowoli budowlanych. Sąd sprawuje jedynie kontrolę co do zgodności z prawem wydanych aktów prawnych w niniejszej sprawie. Nie mogą mieć więc żadnego wpływu na kwestię prawidłowości ocenianego postanowienia l jak i II instancji argumenty skarżących o zwłoce w rozpatrzeniu ich wniosku i ponoszeniu z tego tytułu obecnie uciążliwej dla nich opłaty legalizacyjnej. Przypomnieć należy, że skarżącym do zwalczania tego rodzaju sytuacji służą przewidziane przepisami k.p.a. i p.p.s.a. stosowne środki prawne (zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie, skarga na bezczynność). Mając zatem powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił.