II SA/Kr 480/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Iwona Niżnik - Dobosz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J.K. i G.K. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l Instancji, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz J.K. i G.K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia 26 października 2016 r., znak: [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. orzekł, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 11 lipca 2013 r. zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanego, J.K. , na jego koszt i niebezpieczeństwo i poinformował, że przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego wynosi [...] zł oraz wezwał zobowiązanego do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego w wysokości 15 900,00 zł. Zażalenie na to postanowienie wnieśli G.K. i J.K. . Odnośnie zażalenia G.K. WINB postanowieniem z dnia 3 lutego 2017 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. Natomiast po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego od powyższego postanowienia przez J.K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 3 lutego 2017 r., nr [...] , znak [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W jego uzasadnieniu WINB wskazał, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 2 sierpnia 1995 r., znak: [...], w której nakazano J.K. dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. W decyzji zakreślono termin wykonania rozbiórki do 30 maja 1996 r. Po rozpatrzeniu wniesionego przez J.K. odwołania Wojewoda N. decyzją z dnia 5 września 1995 r., znak: [...], utrzymał w mocy w/w decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 maja 2014 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody N. z dnia 5 września 1995 r., znak: [...] , oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 2 sierpnia 1995 r., znak: [...], w części określenia terminu rozbiórki, odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części. Decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r. znak: [...] , GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 8 maja 2014 r. znak: [...] . Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J.K. na decyzję GINB z dnia 25 czerwca 2014 r., znak: [...] . Upomnieniem nr [...] z dnia 6 czerwca 2013 r., znak: [...] , PINB w N. dla Powiatu N. wezwał J.K. "do dobrowolnego wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr [...] w B. pouczając że jeżeli obowiązek nie zostanie niezwłocznie wykonany, to po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 5 lipca 2013 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono, że nakaz nałożony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 2 sierpnia 1995 r., znak: [...] , nie został wykonany. W dniu 11 lipca 2013 r. PINB w N. dla Powiatu N. wystawił wobec J.K. tytuł wykonawczy nr [...] . W piśmie z dnia 23 lipca 2013 r. J.K. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z 14 sierpnia 2013 r., znak: [...] , PINB w N. dla Powiatu N. odmówił uwzględniania zarzutów. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB nr [...] z dnia 9 października 2014 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 25 czerwca 2015 r., znak: [...] , PINB w N. dla Powiatu N. zastosował wobec zobowiązanego środek egzekucyjny, nakładając na niego grzywnę w wysokości 103 819,14 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 11 lipca 2013 r. Po rozpatrzeniu zażalenia na w/w postanowienie WINB własnym postanowieniem nr [...] z dnia 13 sierpnia 2015 r., znak: [...] , uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości 103 332,32 zł, zaś w pozostałym zakresie utrzymał skarżone postanowienie w mocy. Dalej powołano się na art. 7 § 1 i art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. wskazano, że bezspornym jest, że obowiązek nakazany w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 2 sierpnia 1995 r., znak: [...] , ciąży na J.K. . Wobec J.K. wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 11 lipca 2013 r. i wobec niego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W toku tego postępowania zastosowano wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, jednak pomimo zastosowania tego środka egzekucyjnego zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Zasadnym jest w obecnym stanie faktyczno-prawnym orzeczenie o zastosowaniu wykonania zastępczego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 2 upea w celu zastosowania środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego -organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Natomiast art. 128 § 1a upea stanowi: postanowienie, o którym mowa w § 1 pkt 2, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego." W skarżonym postanowieniu PINB w N. dla Powiatu N. wskazał przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego, która wynosi 31 800,00 zł. Wyjaśnić należy, że w aktach postępowania egzekucyjnego znak: [...] zalega kosztorys robót rozbiórkowych (karty nr [...]). W kosztorysie tym określono wartość kosztorysową robót na kwotę 31 814,22 zł. Opierając się na kosztorysie sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania egzekucyjnego przyjąć można, że przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki w przedmiotowej sprawie to ok. 31 800,00 zł. Dodatkowo wyjaśniono, że orzeczone skarżonym postanowieniem wykonanie zastępcze jest konsekwencją niewykonania przez zobowiązanego, J.K. , ciążącego na nim obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego pomimo zastosowanego uprzednio środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Gdyby zobowiązany doprowadził do wykonania ciążącego na nim obowiązku we własnym zakresie (np. zlecając wykonanie robót wybranemu przez siebie przedsiębiorcy, po ustalonej z nim cenie), uniknąłby ponoszenia kosztów wykonania zastępczego. W zażaleniu z dnia 4 listopada 2016 r. J.K. zwrócił się o uwzględnienie dokumentacji zawartej w aktach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 2 sierpnia 1995 r., znak: [...] , utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 5 września 1995 r., znak: [...] a ponadto w zażaleniu zawarł szereg argumentów, które w jego ocenie przemawiają za legalizacją budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w B. W tym zakresie wyjaśniono, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, z której może wynikać nakaz wykonania konkretnego obowiązku. Po stwierdzeniu, że zobowiązany uchyla się od wykonania takiego obowiązku, właściwy organ zobligowany jest wszcząć odrębne postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Kwestia prawidłowości i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Z art. 29 § 1 zdanie drugie upea wynika wprost, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. W zażaleniu z dnia 4 listopada 2016 r. J.K. powołując się na m.in. na "ustawę o ochronie lokatorów" podniósł, że "dopiero po uzyskaniu eksmisji lub innego orzeczenia nakazującego nam opuścić budynek władze nadzorcze budowlane winny zapewnić całej rodzinie równorzędny budynek, lokal zamienny lub zastępczy albo lokal socjalny". Nawiązując do powyższego wyjaśniono, że w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz, U. z 2016, poz. 1610) lokatorem jest najemca lokalu lub osoba używająca lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Zatem te zapisy w/w ustawy, które dotyczą lokatorów, nie odnoszą się do osób. które dysponują lokalem na zasadzie prawa własności. Aby zastosować środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego w przypadku obowiązku rozbiórki budynku, organ egzekucyjny nie jest zobligowany do uzyskania orzeczenia sądu o nakazie opuszczenia budynku ani też nie jest zobligowany do zapewnienia mieszkańcom tego budynku innego budynku (mieszkania), w którym mogliby zamieszkać. Do zażalenia z dnia 4 listopada 2016 r. J.K. dołączył odpis skrócony aktu małżeństwa nr [...] , a w treści zażalenia wskazał, że właścicielami budynku są G.K. i J.K. i w czasie trwania wspólności ustawowej poczynili wspólne nakłady w tym budynku. W ocenie WINB powołanie przez zobowiązanego tej okoliczności miało na celu zakwestionowanie wykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 11 lipca 2013 r. Wyjaśnić należy, że zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym został w przedmiotowej sprawie zgłoszony przez zobowiązanego, J.K. , w piśmie z dnia 23 lipca 2013 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 14 sierpnia 2013 r., znak:[...] , PINB w N. dla Powiatu N. odmówił uwzględnienia tego zarzutu, a postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem WIMB nr [...] z dnia 9 października 2014 r., znak: [...] . Zatem sprawa zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 11 lipca 2013 r. została ostatecznie rozstrzygnięta. Dalej WINB wskazał, że o tym, kto jest zobowiązanym w danym postępowaniu przesądza tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest to postępowanie egzekucyjne. Jak wynika z treści tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 11 lipca 2013 r. zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych jest J.K. . J.K. jest jedynym zobowiązanym w postępowaniu prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 11 lipca 2013 r. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lutego 2017 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.K. i G.K. , wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto załączyli jako dowód kopię umowy majątkowej małżeńskiej z dnia 17.11. 2016 r. rep. A nr [...] sporządzanej w Kancelarii Notarialnej notariusza P.B. w N. , z której wynika, iż G.K. w dacie wydania skarżonych postanowień była właścicielką działki nr [...] w B. na której stoi budynek mieszkalny pod nr [...] co oznacza, iż była legitymowana do kwestionowania zażaleniem skarżonego postanowienia PINB w N Jako podstawy skargi wskazano: I. Naruszenie przepisów procedury a to art. 7,10 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. co do naruszenia praw strony, art. 104 i 107 k.p.a., a także art. 32 i 128 upea przez: a) Błędną wykładnię oraz pominięcie analizy podnoszonych okoliczności faktycznych i środków dowodowych przedstawionych w sprawie poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki podnoszone w zażaleniu, b) Uznanie, że jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia zażalenia jest J.K. , z wyłączeniem G.K. , w sytuacji gdy żaląca się nie tylko poniosła nakłady na budowę wspólnie z małżonkiem, ale jej sytuacja prawna jako właścicieli na mocy umowy małżeńskiej dawała jej legitymację do występowania w sprawie jako strony, c) art. 106 § 3 ustawy przez brak wnikliwego rozpoznania wniosków i zarzutów co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także niepoczynienie ustaleń opartych na całokształcie materiału dowodowego, w tym nie uznanie przyczyn dla jakich organ II instancji de facto pominął wszystkie zawnioskowane i przedstawione dowody skarżących zażaleniem; II. Naruszenie art. 7, 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji to jest działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także w zakresie ochrony własności, praw i wolności obywatelskich, a nadto art. 140 i nast. kodeksu cywilnego poprzez pozbawienie możności obrony swych praw przez G.K. . W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał jednocześnie, że z załączników do skargi G. i J.K. , która wpłynęła do organu w dniu 14 marca 2017 r., na postanowienie WINB nr [...] z dnia 3 lutego 2017 r. w sprawie zarzutów wynika, ze Wojewoda [...] na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, decyzją z dnia 1 lutego 2017 r. znak [...] wstrzymał egzekucje administracyjną o charakterze niepieniężnym do 31 marca 2019 r. Z uwagi na określony w przywołanej decyzji termin, czynności egzekucyjne nie będą wykonywane przez organ egzekucyjny do dnia 31 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej kategorii wymienionej w tym przepisie. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Do skargi została dołączona kopia umowy majątkowej małżeńskiej z dnia 17.11. 2016 r. rep. A nr [...] sporządzana w Kancelarii Notarialnej notariusza P.B. w N. , na podstawie której małżonkowie G. i J.K. rozszerzyli wspólność ustawową małżeńską na dotychczasowe majątki osobiste każdego z małżonków tj. na wszystkie nieruchomości, ruchomości oraz prawa majątkowe nabyte pod dowolnym tytułem prawnym zarówno przed zawarciem małżeństwa jak i w czasie jego trwania, w tym na majątek osobisty J.K. . Umowa ta zawarta została przed wydaniem przez organ II Instancji zaskarżonego postanowienia z dnia 3 lutego 2017 r. Oznacza to, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia G.K. był już współwłaścicielką działki nr [...] w B . na której stoi budynek mieszkalny pod nr [...] , objęty egzekucją. Zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201), zwanej dalej u.o.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy wskutek zjawisk różnego rodzaju, w szczególności w wyniku czynności cywilnoprawnych, występuje następstwo prawne i dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot. Może to nastąpić przez przekształcenie zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo -jak w niniejszym przypadku- w wyniku zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Szeroka formuła art. 28a u.p.e.a. nie wprowadza ograniczeń odnośnie sposobu przejścia obowiązku objętego tytułem prawnym na następcę prawnego zobowiązanego. Źródłem przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na inny podmiot mogą być czynności o charakterze cywilnoprawnym albo administracyjnoprawnym. W takiej sytuacji zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Powołany przepis nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. (tak: NSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 5 października 2016 r. sygn. II OSK 3252/14). W niniejszej sprawie zawarcie majątkowej umowy małżeńskiej rozszerzającej wspólność ustawowa małżeńską spowodowało taki skutek, że J.K. nie jest ( i nie był w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia) jedynym właścicielem nieruchomości na której posadowiony jest budynek objęty egzekucją. W konsekwencji należy przyjąć, że egzekwowany obowiązek obciąża obecnie oboje współwłaścicieli, w tym również G.K. jako następcę prawnego zobowiązanego, czyli nabywcę współwłasności nieruchomości, na której położony jest budynek objęty nakazem rozbiórki. W tej sytuacji – po myśli art. 28a u.o.p.e.a., zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych, a takim środkiem jest wykonanie zastępcze - może nastąpić dopiero po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Wobec powyższego, wobec naruszenia przez organ II Instancji art. 28 a u.o.p.e.a. w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie jest wadliwe. Pozostałe zarzuty skargi – zmierzające w istocie do kwestionowania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę – nie mogły w niniejszej sprawie zostać uwzględnione. Rację mają bowiem organy, że na etapie postepowania egzekucyjnego, nie jest możliwe badanie, czy decyzja z której wynika egzekwowany obowiązek, wydana została prawidłowo. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie zostało uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Postanowienie organu i Instancji zostało uchylone na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 200 zł składa się zwrot uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi.