II SA/Kr 482/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Fronc SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skargę oddala. Wójt Gminy Lisia Góra decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 i 151 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. W., A. B., M. W., K. W., M. Z., W. J., K. W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Lisia Góra z dnia 10 stycznia 2017r. wydaną dla inwestora A.W.M. orzekł o 1/ o uchyleniu w całości dotychczasowej decyzji Wójta Gminy Lisia Góra z dnia 10 stycznia 2017 r. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa hali magazynowo-produkcyjno-usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno-biurową, przebudowę istniejącego zjazdu z drogi powiatowej 1402K do parametru zjazdu publicznego, przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr [...] w miejscowości Ś."; 2/ ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa hali magazynowo-produkcyjno-usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno-biurową, przebudowę istniejącego zjazdu z drogi powiatowej 1402K do parametru zjazdu publicznego, przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr [...] w miejscowości Ś.". Od tej decyzji odwołanie złożyli A. B., B. W., M. W., K. W., W. J., K. W. oraz M. Z. (którego odwołanie rozpoznane zostało w odrębnym postępowaniu). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 26 marca 2021 r. nr [...]: - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i - przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Tarnowa. Od tej decyzji sprzeciw wniósł W. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 490/21 sprzeciw oddalił. Od tego wyroku W. M. wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2550/21 oddalił przedmiotową skargę kasacyjną. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd I instancji słusznie przyjął, że dokonana analiza architektoniczno-urbanistyczna na potrzeby prowadzonego przez Wójta Gminy Lisia Góra postępowania wznowieniowego zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy z 10 stycznia 2017 r. dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-produkcyjno-usługowej była wadliwa. Wadliwość tej analizy ze względu na znaczenie tego dokumentu dla rozstrzygnięcia o prawidłowym ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], na której miała powstać ww. inwestycja, świadczyła o niewyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego tj. ustaleń czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejące na tym terenie analizowanym funkcje i formy zagospodarowania. W związku z powyższym Sąd I instancji miał uzasadnione podstawy aby odmówić uwzględnienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej gdyż Kolegium trafnie dostrzegło wady przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ponadto przeprowadzenie postępowania w tym zakresie z uwagi na jego decydujący wpływ na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 K.p.a. skutkować musiało wydaniem decyzji kasatoryjnej. Jednocześnie NSA podkreślił, że Wójt Gminy Lisia Góra powinien w ramach prowadzonego przez siebie postępowania wznowieniowego zająć stanowisko odnośnie do słuszności złożonego wniosku o jego wyłączenie, aby formalnie ocenić zasadność tego wniosku i przedstawionych na jego uzasadnienie argumentów. Ustalenie czy organ rozpoznający sprawę podlega wyłączeniu ma znaczenie z uwagi na możliwość wszczęcia postępowania o wznowienie (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.) w razie zaistnienia okoliczności z art. 24, 25 i 27 K.p.a. Zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter procesowy bowiem przesłanki wznowienia postępowania oparte są o wady o charakterze procesowym prowadzonego postępowania. W sprawie nie było podstawy do wyłączenia Wójta Gminy Lisia Góra od ponownego rozpoznania sprawy i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Tarnowa. NSA rozpoznający niniejszą sprawę podzielił pogląd z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 roku (sygn. akt I OSK 1186/12), na który powołał się skarżący kasacyjnie, w którym stwierdzono, że: "Nie można uznać, by zwrot ''pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art 24 kp.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu. Pismem z dnia 23 lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie poinformowało strony o stanie sprawy. Jednocześnie organ podkreślił, że w konsekwencji cytowanego wyroku NSA nie było podstawy do wyłączenia Wójta Gminy Lisia Góra od ponownego rozpoznania sprawy i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Tarnowa. Tym samym sprawę ponownie rozpoznać powinien Wójt Gminy Lisia Góra. W odpowiedzi na powyższe pismo A. B., M. W., K. W., B. W., W. J., K. W., M. Z. wnieśli do Kolegium "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" zakończonej przytoczonym wyżej pismem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 i art. 127 § 3 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 127 § 3 K.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy środek w postaci "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" jest dopuszczalny, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie), zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 K.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia). W takiej też sytuacji, tj. stwierdzenia istnienia jednego z powyższych uchybień, merytoryczne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, to jest z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Niedopuszczalność wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, o czym mowa w art. 134 K.p.a., zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Skarżone przez strony pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 lutego 2022 r. wyjaśniające, iż "sprawę ponownie rozpoznać winien Wójt Gminy Lisa Góra", nie stanowi aktu rozstrzygającego sprawę administracyjną. Przywołuje jedynie zapisy zawarte w uzasadnieniu wydanego w rozpoznawanej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2550/21. Wobec argumentacji stron podkreślenia wymaga, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja Kolegium z dnia 26 marca 2021 r. uchylająca w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Lisia Góra z dnia 28 grudnia 2020 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Tamowa. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, iż "nie było podstawy do wyłączenia Wójta Gminy Lisia Góra od ponownego rozpoznania sprawy i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Tamowa". Zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Kolegium podsumowało, ze złożony przez strony środek zaskarżenia jest zatem niedopuszczalny. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. W. zarzucając naruszenie: 1/ art. 7, 10, 77 § 1, 2 i 4. 75 § 1, 78 § 1 i 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy polegającego na zebraniu i rozważeniu wyczerpująco materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, niezbadanie a następnie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innych dowodów nie przeprowadził, a w konsekwencji brakiem wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, zwłaszcza w kwestii dotyczącej wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, że jego pismo z dnia 26.03.2022 roku nie jest aktem administracyjnym sprzecznym z ostatecznym i prawomocnym postanowieniem SKO w Tarnowie dnia 26 marca 2022 roku. które w związku z tym jest wykonalne, a w konsekwencji sprawa niniejsza powinna być przekazana do załatwienia Prezydentowi Miasta Tarnowa; 2/ art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez wydanie i doręczenie decyzji zawierającej istotne błędy w ustalonym stanie faktycznym sprawy, m.in. w zakresie przyjęcia, że pismo z dnia 26.03.2022 roku nie jest aktem administracyjnym sprzecznym z ostatecznym i prawomocnym postanowieniem SKO w Tarnowie dnia 26 marca 2022 roku, które w związku z tym jest wykonalne, a w konsekwencji sprawa niniejsza powinna być przekazana do załatwienia Prezydentowi Miasta Tarnowa; 3/ art. 134 K.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne; 4/ art. 110§1 K.p.a. (ewentualnie art. 110 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. w przypadku, gdy zaskarżony akt ma status postanowienia) poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie niniejszej sprawy do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Tarnowa wbrew prawomocnemu postanowieniu SKO w Tarnowie z dnia 26.03.2021 roku; 5/ art. 107 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym akcie podstawowych składników decyzji administracyjnej, tj. oznaczenia stron, powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, wymaganych pouczeń, w tym pouczenia o prawie do odwołania, - ewentualnie, w przypadku, gdy zaskarżony akt ma status postanowienia, naruszenie art. 124 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym akcie podstawowych składników postanowienia, tj. oznaczenia stron, powołania podstawy prawnej, wymaganych pouczeń, w tym pouczenia o prawie do złożenia zażalenia, 6/ art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie wnioskodawców w całym postępowaniu w sprawie wydania zaskarżonego aktu, pomimo, iż przysługuje im status strony w przedmiotowym postępowaniu - a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1pkt 4 K.p.a. stanowiące podstawę do wznowienia postępowania; 7/ art. 10 § 1 K.p.a. uniemożliwienie wnioskującym czynny udział w postępowaniu i naruszenie w sposób istotny ich prawa, w szczególności w zakresie udziału w postępowaniu, jak również w zakresie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań - a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiące podstawę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również pisma (aktu administracyjnego) z dnia 23 lutego 2022 r. i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta Tarnowa zgodnie z ostatecznym postanowieniem SKO w Tarnowie z dnia 26 marca 2022 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO w Tarnowie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wydane na podstawie art. 134 i art. 127 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Skarżący (wraz z innymi osobami) złożył do SKO w Tarnowie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przyjmując, że aktem administracyjnym od którego ten środek odwoławczy przysługuje jest pismo SKO w Tarnowie z dnia 23 lutego 2022 r., skierowane do Wójta Gminy Lisia Góra, zawierające stanowisko SKO w Tanowie, że ponowne rozpatrzenie sprawy po decyzji kasatoryjnej SKO w Tarnowie z dnia 26 marca 2021 r. nr SKO.ZP/415/6/2021 powinna być rozpoznana przez Wójta Gminy Lisia Góra – pomimo, że decyzja ta Kolegium przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Tarnowa. Pismo SKO w Tarnowie z dnia 23 lutego 2022 r jest w zasadzie wyjaśnieniem i informacją w sprawie, która na skutek różnych (opisanych na wstępie uzasadnienia) rozstrzygnięć stała się skomplikowana w zakresie właściwości organu, ewentualnie można potraktować je jako przekazanie podania (wniosku) organowi właściwemu. W każdym z tych przypadków nie jest to akt administracyjny od którego przysługuje środek zaskarżenia. Nawet bowiem przekazanie podania (wniosku) następuje w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie i która nie podlega zaskarżeniu. Czynność ta nie jest ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowana jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z powyższym, nie może być przedmiotem odwołania, zażalenia ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego wniosek ten słusznie został potraktowany przez SKO w Tarnowie jako niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych, tj. z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie są uzasadnione. Niniejsza sprawa jest jednak tylko tłem dla prawdziwego problemu właściwości organów, w szeroko rozumianej sprawie administracyjnej dotyczącej toczącego się postępowania wznowieniowego. W obrocie prawnym na chwilę obecną funkcjonuje bowiem zarówno ostateczna i prawomocna decyzja SKO w Tarnowie z dnia 26 marca 2021 r. nr SKO.ZP/415/6/2021 o uchyleniu decyzji Wójta Gminy Lisia Góra z 28 grudnia 2020 r. i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Tarnowa; jak i wydany w tej sprawie wyrok NSA sygn. II OSK 2550/21, w uzasadnieniu którego wskazano, że "nie było zatem podstawy do wyłączenia Wójta Gminy Lisia Góra od ponownego rozpoznania sprawy i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Tarnowa." Jednakże rozstrzygnięcie tego problemu dalece wykracza poza sprawę objętą niniejszą skargą. Marginalnie tylko można wskazać, że jeżeli organy (Wójt Gminy Lisia Góra oraz Prezydent Miasta Tarnowa) nie zdecydują się na wdanie się w spór kompetencyjny, to dopiero po wydaniu decyzji merytorycznej możliwa będzie stuprocesowa ocena czy w sprawie orzekał organ właściwy. Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.