II SA/Kr 483/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. UZASADNIEINE S. G. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 stycznia 2021 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy B. T. z 28 września 2020 r., znak: [...], którym dokonano interpretacji pkt 2 ppkt 2.1.lit. e) decyzji Wójta Gminy B. T. z 15 lutego 2019 r., znak: [...] ustającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 15 lutego 2019 r. Wójt Gminy B. T. ustalił na wniosek inwestora - Firma A W. - lokalizację inwestycji celu publicznego na części działki ew. nr [...] w R. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oznaczonej jako KNO_[...] nr [...]. Wobec niezaskarżenia decyzji stała się ona ostateczna w dniu 18 marca 2019 r. Decyzją z 13 marca 2020 r. Wójt Gminy B. T. zmienił decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie ustaleń dotyczących wysokości kratowej wieży antenowej planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej zawartych w punkcie 2.1 lit. d, tiret drugie. W miejsce sformułowania "budowę kratowej wieży antenowej stalowo-kratowej o wysokości maks. 42,0 m", wprowadzono ustalenie: "budowę kratowej wieży antenowej o wysokości maks. 44,0 m, licząc wraz z odgromnikami zamontowanymi na szczycie wieży". Wobec niezaskarżenia decyzji stała się ona ostateczna w dniu 18 maja 2020 r. Pismem z 16 września 2020 r. inwestor zwrócił się do Wójta Gminy B. T. o interpretację punktu 2.1. lit. e) decyzji z 15 lutego 2019 r., zgodnie z którym: "Ustala się następujące parametry charakterystyczne inwestycji związane z powierzchnią zabudowy i zagospodarowania terenu: powierzchnia zabudowy pod fundamentem wieży – maks. 30 m2" w związku z wątpliwością, która powstała w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z 28 września 2020 r. Wójt Gminy B. T. wyjaśnił, że zapis dotyczący powierzchni zabudowy pod fundamentem wieży dotyczy wyłącznie części fundamentu, która znajduje się powyżej poziomu terenu, natomiast do tej powierzchni nie należy wliczać powierzchni obiektów budowlanych, ani ich części, które nie wystają ponad powierzchnię terenu. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżący podał, że jego działka nr [...] znajduje się w niewielkiej odległości od inwestycji i wyraził stanowczy sprzeciw przeciwko budowie tej inwestycji. Podniósł, że takie zdanie wyrażają również wszyscy właściciele działek znajdujących się w obrębie tej budowy. Wskazał ponadto, że budowa masztu telefonii komórkowej zagrozi bezpieczeństwu i zdrowiu mieszkańców Osiedla Pawliki, a nadto naraża ich dobra osobiste przez znaczne lub całkowite obniżenie wartości ich działek. Wskazał również na znaczny spadek wartości rekreacyjnej i turystycznej Osiedla Pawliki, po wybudowaniu masztu. W związku z powyższym skarżący wniósł o wstrzymanie dalszych działań w sprawie budowy przedmiotowej stacji. Zaskarżonym postanowieniem z 14 stycznia 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Wójta. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że lokalizacja stacji bazowej TK nr [...] na działce nr [...] w R. została ustalona prawomocną decyzją Wójta Gminy B. T. z dnia 15 lutego 2019 r., zmienioną decyzją z dnia 13 marca 2020 r., która również stała się ostateczna, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie, podjęte w trybie art. 113 § 2 k.p.a. dotyczy jedynie wyjaśnienia (interpretacji) jednego z ustaleń decyzji. Natomiast zażalenie Pana S. G. kwestionuje lokalizację inwestycji ustaloną ostateczną i wykonalną decyzję organu, a nie odnosi się do postanowienia wyjaśniającego jedynie treść jednego z ustaleń decyzji. W skardze na ww. postanowienie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 113 § 2 k.p.a. poprzez dowolną interpretację i dokonanie wykładni odnośnie fundamentów; art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i dokonywanie interpretacji decyzji w sposób dowolny; art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, na podstawie których zostało wydane skarżone postanowienie. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął przedstawione powyżej zarzuty. Zaakcentował, że organ odwoławczy, dokonując wykładni art. 113 § 2 k.p.a. nie dopełnił obowiązku poinformowania strony o motywach wydania rozstrzygnięcia, a jedynie w lapidarny sposób wskazał na ogólne przesłanki, którymi kierował się w toku postępowania, co godzi w zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tak zakreślonych ramach kontroli skarga okazała się niezasadna. Przedmiot kontroli Sądu stanowi postanowienie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji wydane na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym: "Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". Jak wskazuje się w literaturze, "wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy ("rozstrzygnięcie" decyzji, dawna "osnowa", będzie tą "treścią decyzji", o której mowa w przepisie). Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji" (B. Adamiak, komentarz do art. 113 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis 2019). Wskazuje się również, że w zakresie ustaleń organu wyjaśniającego mieści się stwierdzenie, że "decyzja została sformułowana w sposób niepozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienie go w sposób, który prowadziłby do różnych wykluczających się wyników wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, oznaczałoby to bowiem żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (zob. wyrok NSA z 27.10.2011 r., II OSK 1529/10, LEX nr 1132090)" (K. Klonowski, [w:] H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 816). Zgodzić się należy przy tym ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 2240/17, że "wyjaśniając treść decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do dostosowywania decyzji do zmienionego stanu prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania, i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści." Zaakcentować należy ponadto, że do wyjaśnienia treści decyzji jest właściwy organ, który wydał akt budzący wątpliwości. Zasadniczo zatem organ wyższego stopnia, rozpatrując zażalenie, nie jest uprawniony do wydania postanowienia reformatoryjnego; "jedynie bowiem organ pierwszej instancji jest w stanie wyjaśnić motywy, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i formułowaniu uzasadnienia. Organ wyższego stopnia może więc jedynie kontrolować jego działanie w drodze aktu o charakterze kasatoryjnym, względnie utrzymania go w mocy" (K. Klonowski, op. cit., s. 819). W konsekwencji istotne znaczenie ma przede wszystkim argumentacja zawarta w postanowieniu organu pierwszej instancji, który wydał budzącą wątpliwości decyzję. W przedmiotowej sprawie zgłoszona przez inwestora – wnioskodawcę wątpliwość dotyczyła sposobu rozumienia ustalenia zawartego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącego powierzchni zabudowy. Organ I instancji wyjaśnił zgłoszoną wątpliwość, wskazując, że jako powierzchnię zabudowy wieży antenowej należy rozumieć powierzchnię zajętą przez część fundamentu znajdującą się powyżej poziomu terenu. Sąd stwierdza, że wyjaśnienie zawarte w postanowieniu Wójta [...] mieści się w przedstawionych powyżej ramach art. 113 § 2 k.p.a.; dotyczy bowiem wątpliwości związanej z treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie modyfikuje treści tego rozstrzygnięcia. Słusznie więc Kolegium uznało je za prawidłowe i utrzymało je w mocy. Trzeba również przyznać rację Kolegium, które twierdziło, że zarzuty podniesione przez skarżącego w zażaleniu kwestionujące wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego, w tym dotyczące ewentualnych zagrożeń związanych z budową stacji bazowej telefonii komórkowej w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, nie mogły być rozpatrzone w ramach postępowania w sprawie wyjaśnienia treści decyzji. Jak wskazano powyżej, norma wynikająca z art. 113 § 2 k.p.a. pozwala organowi jedynie na wyjaśnienie wątpliwości tkwiących w decyzji; nie pozwala natomiast na weryfikację i modyfikację samej decyzji. Również Sąd, kontrolując postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji, nie ocenia prawidłowości samej decyzji, lecz jedynie sposób wyjaśnienia wątpliwości tkwiącej w decyzji, a więc w tym przypadku – sposób wyjaśnienia wątpliwości co do zawartego w decyzji ustalenia odnośnie do powierzchni zabudowy. Wskazać należy, że zarzuty dotyczące ustalenia lokalizacji stacji bazowej mogły być składane w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Skarżący był stroną tego postępowania; mógł więc składać w toku postępowania wnioski, zastrzeżenia; mógł też odwołać się od decyzji, czego nie uczynił, podobnie jak pozostałe strony. Sąd wskazuje przy tym, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zastosowanie znajduje art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r. poz. 741), zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W aktach postępowania administracyjnego zalegają dowody dokonywania obwieszczeń przez Wójta Gminy B. T., w tym obwieszczenia o wydanej decyzji. Dostrzec należy wreszcie, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją ostateczną. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tylko zatem w ramach któregoś ze wskazanych wyżej postępowań nadzwyczajnych możliwe byłoby zweryfikowanie zastrzeżeń co do lokalizacji stacji, o ile oczywiście istniałyby przesłanki do wszczęcia takiego postępowania. W konsekwencji powyższego Sąd stwierdza, że zarzuty skarżącego okazały się nieskuteczne, w tym zarzuty naruszenia art. 113 § 2, art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd podziela wprawdzie stanowisko skarżącego, że ze względu na lakoniczność uzasadnienia postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. [...] jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro samo wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji przez organ pierwszej instancji było prawidłowe. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.