II SA/Kr 484/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. [...] Pismem z dnia 29 maja 2017 r. S. T. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 12 października 2011 r. znak: [...] orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...], składających się z działek nr [...] o pow. 0,3131 ha, nr [...] o pow. 0,0472 ha i nr [...] o pow. 0,0559 ha w części dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku S. T. wskazała, iż podział ten jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazała ona przede wszystkim, iż powyższa decyzja oparta jest na niezgodnym z rzeczywistym stanem prawnym ustaleniu, iż podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jest niesprzeczny z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 61 a § 1 i § 2, art. 157 § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 12 października 2011 r., uzasadniając to faktem braku posiadania przez S. T. interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zdaniem organu zatwierdzenie bowiem podziału przedmiotowych działek w żaden sposób nie ukształtowało jej praw i obowiązków, gdyż była ona jedynie właścicielką nie sąsiadującej z działką nr [...] działki nr [...]. Tym samym nie przysługiwał S. T. przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz legitymacja do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się S. T. i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 stycznia 2018 r. znak: [...] na podstawie art. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie podtrzymując swoją argumentację dotyczącą braku posiadania przez S. T. interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. W szczególności organ odwoławczy wskazał, iż z poczynionych ustaleń wynika, że stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia podziału działek nr [...], nr [...] i [...] był ich właściciel A. C., co wynika z wypisu z ewidencji gruntów. Natomiast o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 19 lutego 2014 r. zatwierdzającej m. in. podział wymienionej wyżej działki wystąpiła S. T. tj. podmiot nie będący stroną postępowania, ani osobą, do której została skierowana decyzja. Z dołączonych przez skarżącą do wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji dokumentów wynika, iż jest ona właścicielką działki nr [...], która nawet nie graniczy z działką nr [...] będącą przedmiotem opisanego powyżej podziału jak również z pozostałymi działkami objętymi kwestionowaną decyzją. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, by S. T. miała interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji, gdyż zatwierdzenie podziału, w szczególności działki nr [...] w żaden sposób nie kształtuje jej praw i obowiązków. Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 października 2011 r. nie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i tym samym stwierdziło brak legitymacji do domagania się przez S. T. stwierdzenia nieważności tej decyzji podziałowej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła S. T. - dalej skarżąca, wskazując, iż zaskarżone postanowienie SKO w K. zmierza do obejścia Uchwały Rada Miasta K. z dnia 9 listopada 2005 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Powołując się na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie postanowień II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjmuje za własne. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 października 2011 r. dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...], składających się z działek nr [...] o pow. 0,3131 ha, nr [...] o pow. 0,0472 ha i nr [...] o pow. 0,0559 ha w części dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ponieważ przepisy regulujące zasady nadzwyczajnego postępowania na użytek tego postępowania nie ustanawiają innej definicji strony, niż zawartej w art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., I OSK [...], CBOSA). Postępowanie nieważnościowe składa się - co do zasady - z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania z takiego wniosku. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania - prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Stąd złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl [...], CBOSA). Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny. Wobec tego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym, m.in. podmiotowym, taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. W świetle powyższych konstatacji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ, po otrzymaniu wniosku skarżącej, zasadnie dokonał kontroli formalnoprawnej tego wniosku. W ocenie organu, skarżąca przymiotu takiego nie posiada, albowiem nie jest i nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 12 października 2011 r. której stwierdzenia nieważności się domaga. Nadto, organ stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji, lecz jedynie ewentualny interes faktyczny. W odniesieniu do tego wskazać należy, że stronami postępowania nieważnościowego są, co do zasady, te same podmioty, które były stronami postępowania pierwotnego, które stosownie do art. 28 k.p.a. wykażą po swojej stronie istnienie interesu prawnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA [...], CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA [...], LEX nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA [...], LEX nr 41827). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA [...], CBOSA). Jak wynika z akt sprawy właścicielem podlegających podziałowi działek nr [...] o pow. 0,2806 ha i nr [...] o pow. 0,4881 ha był A. C. (podział dokonywany był na jego wniosek) i to on był stroną tego postępowania. Natomiast z dołączonych przez skarżącą do wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wynika, iż jest ona właścicielką działki nr [...], która nawet nie graniczy z działką nr [...] (będącą przedmiotem opisanego wyżej podziału), jak również działką nr [...] objętą kwestionowaną decyzją. Skoro jak słusznie wskazał organ odwoławczy w wyniku podziału nie dochodzi do zmiany przebiegu granic, tzw. "granic zewnętrznych" nieruchomości dzielonej, lecz dochodzi jedynie do powstania granic wewnątrz nieruchomości podlegającej podziałowi, które oddzielają od siebie tylko nowopowstałe działki, to rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości nie wpływa na sytuację prawną właścicieli gruntów sąsiednich, jak również nie zastąpi np. orzeczeń sądów powszechnych co do zakresu prawa własności przysługującego do gruntu określonym podmiotom oraz rozstrzygających spory z tego tytułu, a także nie zastąpi rozstrzygnięcia właściwych organów administracji publicznej w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 12 października 2011 r., względnie odmowa stwierdzenia nieważności, nie spowoduje bowiem tego, że wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy automatycznie nabędzie określone uprawnienia, względnie je utraci, lub też, że zostaną na niego nałożone określonego rodzaju obowiązki prawne. Organ zasadnie więc przyjął, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony, dlatego niedopuszczalne było wszczęcie, na jej żądanie, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 października 2011 r. W tym zakresie Sąd w całości aprobuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Z powyższych względów, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień w świetle prawa materialnego i procesowego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Wydanie przez organ kwestionowanego postanowienia, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji