II SA/Kr 486/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzk WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. r. sprawy ze skargi J. S., D. M., W. S., K. S., A. S., P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r. znak: SKO.GN/4160/141/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 zł. (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 4 października 2021 r. znak: SKO.GN/4160/103/2021 działając na podstawie art. 61a § 1 i § 2, art. 156 § 2 i art. 157, art. 158 § 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia 27 października 1976 r. nr KZGT.VI.623/65/76 o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste działki nr [...] poł. w O.. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania był upływ 30 letniego terminu wskazanego w art. 158 §3 kpa, liczonego od daty doręczenia decyzji. J. S., D. S., W. S., K. S., A. S. i P. S. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. znak: SKO.GN/4160/141/2021, działając na podstawie art. art. 156 i art. 157 i art. 158 § 3 w związku z art. 61a oraz art. 138 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy ww. postanowienie z dnia 4 października 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że J. S., D. S., W. S., K. D. S., A. S., P. S. wystąpili do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia 27 października 1976 r., nr KZGT.VI.623/65/76 o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste działki nr [...]. Wojewoda Małopolski pismem z dnia 13 lipca 2021 r. przekazał powyższy wniosek do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie, jako organowi właściwemu miejscowo i rzeczowo. Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wszczęcie takiego postępowania może być poprzedzone wnioskiem strony, bądź też może być wszczęte z urzędu. Organ administracji ma jednak obowiązek na wstępie ustalić, czy prowadzenie postępowania w tym przedmiocie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania powoduje konieczność podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, o czym stanowi art. 61 a k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest trybem szczególnym, nadzwyczajnym, pozwalającym na odstąpienie od jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 16 kpa., t.j. zasady trwałości decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji (...), toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa" (tak wyrok NSA z dnia 5 II1988 r. IV SA 948/87). Katalog wad, które skutkować mogą stwierdzeniem nieważności decyzji, ustalony został przez ustawodawcę jako zamknięty, co podkreślać ma wyjątkowość możliwości stosowania tego trybu, dla eliminacji z obrotu prawnego decyzji administracyjnych. Organ wskazał, że dla podkreślenia nadrzędności zasady trwałości decyzji administracyjnych, jak i pewności prawa, ustawodawca wprowadził terminowe ograniczenia w możliwości wzruszenia ważności decyzji administracyjnej w tym trybie. Ograniczenia te wynikają z treści przepisu art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolejne ograniczenia wprowadzone zostały w przepisie art. 158 § 3 kpa, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Regulacja przepisów art. 156 § 2 oraz art. 158 § 3 kpa stanowiąca następstwo nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r., która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. (Dz.U.2021.1491) obowiązuje obecnie w polskim porządku prawnym. Organ podał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia 27 października 1976 r., nr KZGT.VI.623/65/76 o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste działki nr [...] poł. w O. wobec jej niezaskarżenia w toku instancji weszła do obrotu prawnego jako decyzja prawomocna. Prawomocność uzyskała w dniu 9 listopada 1976 r. (tak pieczęć stwierdzająca jej prawomocność, nabita na decyzji). W przypadku zaś ostatecznych aktów administracyjnych - jakim jest w rozpatrywanym przypadku decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia 27 października 1976 r. nr KZGT.VI.623/65/76, (uwierzytelniony jej odpis znajduje się w aktach sprawy) tj. takich, względem których upłynął termin 30 lat od ich doręczenia, zachodzi więc formalnoprawna przeszkoda uniemożliwiająca w ogóle rozpoznanie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu upływ terminu, o którym mowa w art. 158 § 3 kpa uniemożliwia wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W aktualnym stanie prawnym, zachodzi więc przedmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, której Kolegium nie jest władne usunąć. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu niezgodności ww. przepisu z Konstytucją RP i przepisami prawa międzynarodowego, organ wskazał, że zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa zobowiązany jest orzekać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a więc na podstawie art. 158 §3 w zw. z art. 156 §2 kpa. Tylko bowiem Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne mogą orzec o niezgodności danego aktu z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu (przy czym sądy powszechne i sąd administracyjny mogą jedynie odmówić stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym). Na poparcie swojego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji organ przyjął, że zarzuty wnioskodawców wskazujące na niekonstytucyjność ww. przepisów art. 158 § 3 i art. 156 § 2 k.p.a. oraz i art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r (Dz. U. z 2021 r. póz. 1491) nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego, nie mogą wywołać zamierzonego przez Strony skutku. Na powyższe postanowienie J. S., D. S. M., W. S., K. D. S., A. S., P. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu: 1) niezastosowanie: - art. 34 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 Nr 18 poz. 94 z późn. zm.), - art. 2, art. 7, art. 32, art. 64 i art. 77 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U.1995.36.175/1) oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016/C202/02), - art. 4171§ 2kc, 2) niewłaściwe zastosowanie: - art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 158 § 3 w zw. z art. 61a kpa, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, - art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nowelizacja art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 3 kpa dokonana ww. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. uniemożliwia wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji od wydania której upłynęło 30 lat, w konsekwencji czego przejęte na skutek bezprawnych decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie mogą być już odzyskane przez spadkobierców poprzednich właścicieli, w związku z czym narusza ona wymienione przepisy prawa materialnego. Podnieśli, że organy administracji publicznej nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości. W tej sytuacji wnieśli, aby Sąd na mocy art. 193 Konstytucji RP wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, bowiem od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmian., dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.). Stanowi on w § 1: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio." Stosownie do art. 61a § 2 na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Przywołana regulacja wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy (inne uzasadnione przyczyny). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie było wadliwe; nie było bowiem przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia 27 października 1976 r. nr KZGT.VI.623/65/76 o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste działki nr [...] poł. w O.. Stan faktyczny przedmiotowej sprawie przedstawia się następująco: W dniu 10 maja 2021 r. do Wojewody Małopolskiego wpłynął wniosek J. S., D. S., W. S., K. D. S., A. S. i P. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (k. 11 akt adm.). Działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2021 r., znak: WS-V.7581.3.2021.EZ Wojewoda Małopolski przekazał wniosek skarżących Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie, zgodnie z właściwością (k. 16 akt adm.). Kolegium podjęło działania zmierzające do pozyskania akt sprawy, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności (vide: pisma z 28 lipca 2021 r., 15 września 2021 r.). W dniu 4 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przyjmując za podstawę prawną art. 61a § 1 i 2, art. 156 § 2 i art. 157, oraz art. 158 § 3 k.p.a. Kluczowe znaczenie w sprawie ma art. 158 § 3 k.p.a., zgodnie z którym "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." Przepis ten został wprowadzony przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 1491, dalej: nowela k.p.a.), która weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 noweli k.p.a. "Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." Zgodnie z art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. "Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa." W przedmiotowej sprawie należało przyjąć, że postępowanie zostało wszczęte 10 maja 2021 r. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie miało przy tym znaczenia złożenie podania do organu niewłaściwego, a to ze względu na treść art. 65 § 2 k.p.a. Nowela k.p.a. weszła natomiast w życie 16 września 2021 r., a zatem w dniu wejścia w życie noweli postępowanie z wniosku skarżących było w toku. Wobec powyższego Kolegium błędnie uznało, że istnieją w sprawie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania ze względu na treść art. 158 § 3 k.p.a., skoro w dacie wejścia w życie tego przepisu postępowanie było już uprzednio wszczęte wnioskiem skarżących. W ocenie Sądu na podstawie przywołanych przepisów zachodziłaby podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności zostałby złożony po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a jednocześnie po wejściu w życie noweli k.p.a. Podobnie przyjął w wyroku z 14 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (II SA/Wr 617/21, nieprawom., orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując że "Przepis ten (art. 158 § 3 k.p.a. – przyp. WSA w Krakowie) dotyczy postępowań potencjalnych, które dopiero mogłyby być wszczęte, i eliminuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro od jej doręczenia (ogłoszenia) upłynęło 30 lat. Przemawia za tym zwrot "nie wszczyna się postępowania", a zgodnie z elementarną logiką nie wszczyna się postępowań, które już są wszczęte. Innymi słowy przepis stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosków złożonych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia których minęło 30 lat." Tymczasem w przedmiotowej sprawie, będącej w toku w dniu wejścia w życie ustawy, a jednocześnie w sprawie, w której doręczenie decyzji nastąpiło ponad 46 lat temu, należało uwzględnić treść art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., który przez Kolegium został pominięty. W tej sytuacji obowiązkiem organu będzie zweryfikowanie podstaw umorzenia postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. i rozważenie możliwości wydania decyzji administracyjnej w tym względzie. Na marginesie tylko Sąd zauważa, że przepis ten stanowi o umorzeniu postępowania będącego w toku "z mocy prawa", co literalnie wskazuje na bezpośredni skutek normy ustawowej polegający na zakończeniu postępowania bez rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jednak w orzecznictwie i w literaturze wskazuje się w tym kontekście na konieczność formalnego zamknięcia postępowania przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 5 (98)/2021, s. 20, por. też przykładowo: wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2022 r., II SAB/Po 224/21, postanowienie NSA z 22 listopada 2022 r., I OSK 1862/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o wystąpienie przez Sąd, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisów art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 tej ustawy z Konstytucją i z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, Sąd wskazuje, że w okolicznościach sprawy rozważanie tej kwestii jest przedwczesne. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić właściwy stan prawny sprawy. Dopiero wówczas możliwe będzie rozważenie powyższej kwestii w stosunku do ustalonej właściwie podstawy prawnej. W przedstawionych okolicznościach sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.