II SA/Kr 487/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski (spr) WSA Grażyna Firek Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M.W. i A.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002r , Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z [...] 09.2001 r. (znak: [...]) Starosta C. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z późn. zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i A.S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr "1", położonej w miejscowości P. przy ulicy S. Odwołanie M. i A.W. (właściciele dz. ewid. "2" i "3") nie zostało uwzględnione i Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] 01.2002 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje podnosząc w uzasadnieniu, co następuje: 1/ zdaniem odwołujących się, inwestor dokonał wcześniej częściowej rozbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia, a zatem zaskarżona decyzja jest próbą zalegalizowania już wykonanych robót budowlanych, co w świetle uregulowań Prawa Budowlanego nie jest możliwe. Zarzut powyższy nie jest zasadny bowiem zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego 1994 r., właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie, nie orzekł jednak nakazu rozbiórki. Nie występują zatem okoliczności podane w przytoczonym art. 35 ust. 5. W tym stanie sprawy brak jest podstaw do załatwienia wniosku inwestora w sposób podany w tym przepisie. Dopiero dokonanie ewentualnie w przyszłości odmiennej oceny w tym przedmiocie przez PINB i orzeczenie nakazu rozbiórki, byłoby przesłanką do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, 2/ dalej, zdaniem odwołujących się, należało zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ w pierwszej kolejności winna być rozstrzygnięta sprawa przebiegu służebności drogi koniecznej, gdyż będzie to miało zdecydowany wpływ na projekt budowlany i spełnienie norm wynikających z przepisów prawa budowlanego. Sąd Rejonowy w C. po rozpoznaniu sprawy z powództwa M.W. i A.W., wyrokiem z dnia [...] .04.2001 r. Sygn. akt [...] , przywrócił powodom posiadanie przechodu i przejazdu drogą asfaltową - ulicą S. w P. Wszelkie spory dotyczące korzystania z tej drogi mają charakter cywilno - prawny i od ich rozstrzygnięcia nie można było uzależnić wydania zaskarżonego pozwolenia na budowę. Ze względu na to, że ulica S. znajduje się od strony południowej budynku nr [...] położonego przy tej ulicy, a planowana jego rozbudowa, obejmuje budowę klatki schodowej w dobudowie do tego budynku od strony północnej, ograniczenie tego prawa nie może powstać. Trudno zatem byłoby przyjąć, że sprawa ustanowienia prawa przejazdu i przechodu ulicą S. może stanowić zagadnienie wstępne, które winno zostać rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w przedmiocie spornego pozwolenia na budowę. Brak jest zatem podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, 3/ inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawartość projektu odpowiada przepisom, projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, i wykonany został przez osobę uprawnioną. W tej sytuacji nie ma podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli M. i A.W. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej I i II instancji prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy w uzasadnieniu podnieśli, że postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w sprawie rozbiórki "uchybia zasadom postępowania w zakresie terminów jak i racjonalności i ekonomii postępowania, a właściwie sprowadza się do bezczynności organu"". Ustawowa definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera w swej treści także konieczność uwzględnienia obciążeń nieruchomości, także w postaci przebiegu służebności drogi koniecznej, co w sposób ewidentny wpływa na zawartość projektu budowlanego, określonego art. 34 prawa budowlanego, który zawierać winien także projekt zagospodarowania działki w tym układ komunikacyjny. Układ komunikacyjny na działce zostanie określony stosownym orzeczeniem sądu w zakresie ustanowienia drogi koniecznej co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w projekcie budowlanym, a nie może odpowiadać rzeczywistemu stanowi, z uwagi na postępowanie sądowe w toku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Wprawdzie nie można podzielić zarzutów skargi, to nie mniej jednak zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Błędny jest pogląd skargi jakoby sam fakt prowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu na terenie, którego dotyczy projekt uzasadniał odmowę wydania pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 5 Prawa Budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wyraźnie stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Jest niesporne, co dodatkowo potwierdzone zostało przez skarżących na rozprawie w dniu 22.12.2005 r., że taka decyzja nie została wydana - trafnie wiec organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 35 ust. 5 Prawa Budowlanego z 1994 r. Drugi pogląd skargi, jakoby toczące się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej uniemożliwiało wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy także uznać za błędny. Podzielenie tego poglądu dawałoby pierwszeństwo ograniczonemu prawu rzeczowemu nad prawem własności z którego wywodzi się prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższy pogląd nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku liczyć z istnieniem takiego prawa, ale prawo to musi wynikać z orzeczenia sądowego lub umowy stron, czyli krótko mówiąc musi istnieć. W trakcie postępowania o ustanowienie drogi koniecznej, sąd powszechny jest władny zabezpieczyć żądanie przez wydania zarządzenia tymczasowego. W sprawie niniejszej takie zarządzenie wydane zostało dopiero 12.01.2005 r. (k.32), gdy tymczasem decyzja organu II instancji wydana została w dniu 28.01.2002 r. Wadliwość zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji polega na naruszeniu art. 107 § 1 kpa. Co dopiero zacytowany przepis m.in. jako dwa istotne elementy składowe decyzji wymienia rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem (albo nałożeniem obowiązku). Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było jej wykonanie bez wątpliwości co udzielonego uprawnienia lub nałożenia obowiązku. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Musi być ono wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Powyżej poczynione uwagi ogólnej natury, konieczne są dla rozstrzygnięcia prawidłowości obu wydanych w sprawie decyzji. We wniosku z dnia 20.06.2001 r. inwestorzy domagali się wydania "pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego....." a rozbudowa ta ma polegać " na dobudowie klatki schodowej, częściowej zmianie konstrukcji dachu oraz adaptacji poddasza na cele mieszkalne". Decyzja organu I instancji zatwierdza "projekt budowlany opracowany przez: mgr inż. B.S., uprawnienia nr [...] konstrukcyjno-budowlane, nr [...] architektoniczne technik budowlany T.N., uprawnienia nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlane" i udziela D. i A.S. "pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce "1" położonej w miejscowości P. przy ul. S.". Następnie decyzja zawiera tabelkę określającą dane techniczne budynku w części projektowanej i powstałej po przebudowie. Przy czym z tabelki tej, w sposób niewątpliwy, nie wynika co jest przedmiotem udzielonego pozwolenia na "na rozbudowę budynku mieszkalnego". Nie można też tego jednoznacznie wywnioskować z zatwierdzonego projektu, którego, jak to wynika z jego opisu, tematem jest "rozbudowa modernizacja". Pojęcie "modernizacji" zostało wykreślone z art. 3 pkt 7 Prawa Budowlanego z 1994 r. przez art. 90 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz. U. z 1998 r. Nr 106, póz. 668). Zmiana ta która weszła w życie z dniem 1.01.1999 r. ma ten skutek, że ustawodawca w ogóle zrezygnował z posługiwania się pojęciem "modernizacja", wprowadzając równocześnie zmianę definicji remontu. Powstaje więc pytanie w jakim zakresie decyzja zatwierdza projekt w zakresie "modernizacji", pytanie to jest bez odpowiedzi. Według projektu jego przedmiotem jest "dobudowa klatki schodowej od strony północnej oraz częściowa zmiana dachu – 2 lukarny". Z zakresu robót określonych w projekcie można domniemać, że chodzi o nadbudowę, a z projektu zagospodarowania działki można domniemać, że przedmiotem inwestycji jest tylko obiekt oznaczony nr l, a więc dobudowa klatki schodowej. Dalej w projekcie zawierającym inwentaryzacje od fundamentów do poddasza, wprowadzono kolorem czerwonym "korektę", która polega tylko na wprowadzeniu linii oznaczonej kolorem czerwonym, nie bardzo wiadomo czego ta korekta dotyczy, skoro nie zmienia parametrów liczbowych. Pewne może być tylko to, że dane określone cyframi, nie odpowiadają rzeczywistości. W końcu organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdza, że projekt wykonany został przez osobę uprawnioną. W aktach sprawy nie odnaleziono żadnego dokumentu potwierdzającego uprawnienia technika budowlanego T.N. do projektowania. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organ II instancji ustala, że technik budowlany T.N. posiada stosowne uprawnienia. Także podkreślić trzeba, że żądanie inwestorów (pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego przez dobudowanie klatki schodowej, częściowa zmiana konstrukcji dachu oraz adaptacja poddasza na cele mieszkalne) nie w pełni jest rozstrzygnięte decyzją. Ponownie rozpatrując sprawę, organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę podniesione w uzasadnieniu wady dotychczas prowadzonego postępowania i po stosownym uzupełnieniu materiału wydać decyzje zgodną z prawem. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" oraz art. 135 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Z uwagi na to, że inwestycja została już wykonana (k.40) w wyroku nie zamieszczono orzeczenia opartego na podstawie art. 152 p.o.p.s.a.