II SA/Kr 488/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi G. M. i M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia części budynku mieszkalnego - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 68 ust. 1, 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) oraz art. 104 k.p.a. nakazał M. i G. M. opróżnienie w terminie natychmiastowym części budynku mieszkalnego oznaczonej po podziale fizycznym numerem [...] w [...] oraz zarządził wykonanie następujących czynności: - umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, - zabezpieczenie budynku przed dostępem osób niepowołanych. Ponadto decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 k.p.a. ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Od decyzji tej odwołanie wnieśli M. M. i G. M. podnosząc, że została ona wydana zbyt pochopnie, bez zapewnienia im udziału w postępowaniu i bez dokładnej oceny całego zebranego w sprawie materiału. Podnieśli również, że nie mają się dokąd wyprowadzić z objętego decyzją budynku. Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] utrzymał ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie stanu technicznego budynku wraz z urządzeniami nr [...] w [...] po przeprowadzeniu w dniu [...]r. oględzin. Również w dniu [...]r. miała miejsce okresowa kontrola stanu technicznego przedmiotowego budynku. Stwierdzono wówczas "katastrofalne obsunięcie się skarpy w kierunku północnym do poziomu poniżej fundamentów". W protokole okresowego przeglądu technicznego zapisano też, że konieczna jest interwencja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w celu wydania nakazu zabezpieczenia budynku oraz skarpy przed dalszym osuwaniem. Dołączona do akt sprawy opinia geologiczno-inżynierska dotycząca zagrożenia osuwiskowego fragmentu stoku w miejscowości [...], opracowana przez uprawnionego geologa, w rozdziale [...] "Wnioski i zalecenia" w pkt [...] stwierdza, iż "Budynki o numerach [...] i [...] są bezpośrednio narażone na proces osuwiskowy zagrażający stabilności domów, jego mieszkańcom i dobytkowi (...) Stabilność podłoża w tym rejonie jest zagrożona dodatkowo przez wykonane w sąsiedztwie duże nasypy aktywizujące zsuwy". Tak poczynione ustalenia faktyczne dały organowi I instancji podstawę do nakazania na podstawie art. 68 prawa budowlanego opróżnienia części przedmiotowego budynku w terminie natychmiastowym z uwagi na bezpośrednie zagrożenie zawaleniem budynku w wyniku osuwania się mas ziemnych. Organ odwoławczy ocenił, że skarżona decyzja jest prawidłowa. Przesłanką nakazania opróżnienia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi zgodnie z art. 68 prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie jego zawaleniem. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co ustalono na podstawie wymienionej wyżej opinii geologicznej. Została ona poparta "Opinią geologiczną dotyczącą możliwości zabezpieczenia górnej krawędzi strefy przyniszowej osuwiska w rejonie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] , [...],[...],[...]obręb [...]" wykonaną w dniu [...] r. przez Państwowy Instytut Geologiczny. Zatem pomimo, iż w protokole kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego z dnia [...] r. stwierdzono, że budynek jest "w stanie techniczno - konstrukcyjnym dobrym" organ I instancji słusznie uznał bardzo duże ryzyko obsunięcia się skarpy w każdej chwili, co może spowodować katastrofę budowlaną i zagrożenie życia ludzkiego. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia niebezpieczeństwa zawalenia się budynku organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego. Ponadto PINB w [...] wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, powołując się na treść przepisów prawa, które w ocenie organu odwoławczego znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że ich nie podziela, a dokumentowany stan zagrożenia zawaleniem się budynku mieszkalnego w pełni uzasadnia wydanie decyzji w trybie art. 68 ustawy Prawo budowlane. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. i G. M. żądając jej uchylenia w całości. Ich zdaniem decyzja organu odwoławczego została wydana pomimo, że organ I instancji nie rozważył całości materiału dowodowego, przez co naruszono art. 15 k.p.a. gwarantujący stronom rzetelne dwuinstancyjne postępowanie. Strony zostały pozbawione możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji, co narusza art. 10 k.p.a. Nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie, które by w sposób niewątpliwy ustaliło, ze zastosowanie tak radykalnego środka jest niezbędne, a w uzasadnieniach wydanych decyzji brak jest pełnej analizy przeprowadzonych ekspertyz. Skarżący zarzucili również, że nie nałożono na inwestora J. Z. obowiązku zabezpieczenia terenu i budynku skarżących, co narusza art. 75 prawa budowlanego. Skarżący ponownie wskazali też, że nie mają dokąd się wyprowadzić. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec stwierdzenia niebezpieczeństwa zawalenia się budynku zajmowanego przez skarżących, organy nadzoru budowlanego były nie tylko uprawnione, ale także zobowiązane do wydania nakazu opróżnienia budynku. Tym samym nietrafne są zarzuty o bezpodstawnym i przedwczesnym wydaniu decyzji. Z uwagi na zaistnienie stanu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji były uprawnione do odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Art. 68 prawa budowlanego, będący podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany m. in. nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Przesłanką wydania nakazu opróżnienia budynku jest więc stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawaleniem tego budynku. Przepis ten należy rozpatrywać w kontekście art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, który zobowiązuje organy administracji do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości między innymi w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. O ile więc stwierdzenie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi powoduje jedynie nałożenie obowiązku usunięcia nieprawidłowości, to w przypadku, gdy zagrożenie to spowodowane jest bezpośrednim niebezpieczeństwem zawalenia - organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać nakaz opróżnienia budynku. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że wydanie decyzji na podstawie art. 68 prawa budowlanego w sytuacji, gdy spełni się jego hipoteza, jest nie tyle prawem, co obowiązkiem organu nadzoru budowlanego ("właściwy organ jest obowiązany..."). Sąd podziela ocenę zebranego w sprawie materiału dokonaną przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, a sprowadzającą się do ustalenia, że w odniesieniu do budynku mieszkalnego zajmowanego przez skarżących o numerze [...] położonego w [...] zachodzi bezpośrednie zagrożenie zawaleniem, co powoduje potrzebę opróżnienia tego budynku. W opinii geologicznej z dnia [...] r. wykonanej przez Państwowy Instytut Geologiczny na str. [...] stwierdzono: "konieczne i niezbędne jest przesiedlenie mieszkańców z bezpośrednio zagrożonych budynków nr [...], a także [...], przy których to budynkach odsłonięte są fundamenty i są one zagrożone katastrofą budowlaną". Nieco dalej stwierdza się, że "prowadzenie jakichkolwiek prac tymczasowo zabezpieczających budynki nr [...],[...] jest nieuzasadnione. Proponowane nasadzenie drzew na skarpie osuwiska też nie przyniesie spodziewanego efektu w postaci stabilizacji i nie zabezpieczy terenu przed dalszym rozwojem osuwiska i nie zmniejszy jego aktywności, co dokumentują osunięte drzewa wraz z całym systemem korzeniowym." Bezpośrednie narażenie przedmiotowego budynku na proces osuwiskowy zagrażający stabilności domu, jego mieszkańcom i dobytkowi stwierdzono także w opinii geologiczno - inżynierskiej wykonanej przez mgr J. J. (k. [...] opinii pkt [...]). Z obu powyższych opinii wynika jednoznacznie, że stwierdzone procesy osuwiskowe są tak intensywne, że powodują bezpośrednie niebezpieczeństwo zawalenia się budynku. Nie można więc podzielić zarzutu skarżących dotyczącego braku dostatecznego wyjaśnienia kwestii bezpośredniego zagrożenia zawaleniem się przedmiotowego budynku. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpoznanie sprawy, przy czym w przypadku stwierdzenia braków postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy może we własnym zakresie prowadzić postępowanie dowodowe i w zależności od okoliczności zmieniać decyzję I instancji. Kasatoryjna decyzja organu odwoławczego jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy stwierdzi on, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tak więc samo nierozważenie całości materiału dowodowego przez organ I instancji nie powoduje automatycznie wadliwości decyzji organu odwoławczego. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że została ona rozstrzygnięta dwukrotnie: przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Obie te decyzje są prawidłowe - zostały one poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem i ustaleniem stanu faktycznego, prawidłowo również zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uzasadniając decyzję z dnia [...] r. stwierdził, że na podstawie art. 10 k.p.a. z uwagi na istniejące zagrożenie odstąpił od zasady zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania. Powołany przepis w § 1 nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Jednakże § 2 art. 10 k.p.a. zezwala na odstąpienie od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Niewątpliwie niebezpieczeństwo zawalenia się budynku mieszkalnego pociąga za sobą niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. W niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a., a więc niezapewnienie stronom udziału w postępowaniu nie stanowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem przepis ten reguluje obowiązki kierownika budowy (robót), właściciela, zarządcy lub użytkownika obiektu budowlanego w przypadku katastrofy budowlanej, a taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca (we wskazanej wcześniej opinii geologicznej stwierdzono jedynie zagrożenie katastrofą budowlaną). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe. Dlatego też skargę M. M. i G. M. należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).