II SA/Kr 488/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 14 lutego 2011 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala. Dnia 7 września 2005 r. D. K. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr "1" zajętą pod drogę gminną ul. [...] w K.. W trakcie postępowania administracyjnego sporządzono operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności ww. nieruchomości początkowo na kwotę 11.721 zł, a potem na kwotę 14.007 zł. W trakcie prowadzonego postępowania dwukrotnie były wydawane decyzje ustalające w I instancji wysokość odszkodowania. Na skutek rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 26 marca 2007 r. Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Na tą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1292/09 uchylił obie decyzje. Wyrok ten stał się prawomocny. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że podstawą uchylenia decyzji był brak oceny przez organy administracji prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby tej sprawy. Sąd zarzucił, że przyjęto do porównania w operacie szacunkowym działki, których sprzedaż nastąpiła znacznie wcześniej i tej okoliczności nie skorygowano odpowiednimi wskaźnikami. Ponadto działki przyjęte do porównania są o wiele mniejsze od szacowanej, jak i też jest to inna lokalizacja tych działek. Ponownie sporządzając operat szacunkowy ustalono wartość rynkową prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" na kwotę 44.535 zł. Decyzją z dnia 21 października 2010 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. K. córki E. i K. w kwocie 44.535,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr "1" o pow. 0,0069 ha, objętą księgą wieczystą [...], powstałą z podziału działki nr "2", obr. [...], jedn. ewid. [...], zajętą pod drogę gminną - ul. [...] w K., której własność nabyła z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa Gmina Miasto K., zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia 18 października 2005 r. nr [...]. Ustalając powyższe odszkodowanie organ I instancji oparł się na treści opinii biegłego tj. operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 4 czerwca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. J. W., który oszacował wartość rynkową 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na kwotę 645,43 zł. W opinii Starosty [...] przedmiotowa wycena, dokonana poprzez zastosowanie podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej, sporządzona została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 21 października 2010 r. nr [...] złożyła Gmina Miasto K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., w którym podniesiono m.in., że "w przedmiotowym operacie rzeczoznawca majątkowy nie podjął próby wyczerpania metody określonej w § 36 ust. 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, mógłby skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 pkt 2 tego przepisu. Tymczasem w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia 4 czerwca 2010 r. autor na stronie 6 stwierdza autorytatywnie "Brak transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych, bowiem grunty takie wykupowi nie podlegają". W odwołaniu ponadto wskazano, że "z posiadanych informacji wynika, że w okresie ostatnich dwóch lat na terenie Gminy Miejskiej K. zawierane były transakcje, których przedmiotem były nieruchomości podobne do wycenianej (zajęte lub przeznaczone pod drogi publiczne). W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy winien rozważyć wykonanie ww. operatu szacunkowego zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Dodatkowo prawodawca wprowadził możliwość rozszerzenia obszaru z którego biegły ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej o nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, zgodnie z dyspozycją zawartą w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów ". Decyzją z dnia 14 lutego 2011 r. znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zakwestionowaną decyzję Starosty [...] z dnia 21 października 2010 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że przyjęty przez Starostę [...] za podstawę ustalenia przedmiotowego odszkodowania operat szacunkowy z dnia 4 czerwca 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W., posiada wady, które poddają w wątpliwość prawidłowość dokonanej wyceny. Wskazano, że § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Tak więc dopiero w przypadku braku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego, czy dotyczy ona działek zajętych czy też wydzielonych pod drogi publiczne. Tymczasem w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia 4 czerwca 2010 r. jego autor J. W. na stronie 6 stwierdza jedynie, że "uwzględniając sytuację rynku nieruchomości o funkcji dróg po wejściu w życie noweli specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (z 16 grudnia 2006 r.) - brak transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych, bowiem grunty takie wykupom nie podlegają". Opierając się zatem na powyższym założeniu rzeczoznawca majątkowy wykluczył możliwość zastosowania § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Ponadto wskazał bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdy tymczasem winien oprzeć się na regulacji art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczna, zgodnie z którą ustala się odszkodowanie za nieruchomości które zostały zajęte pod drogi publiczne. Wobec powyższego nie można uznać, zdaniem organu, aby wskazanie przez biegłego, że "brak jest transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych, bowiem grunty takie wykupowi nie podlegają" mogło być uznane za prawidłowe i wyczerpujące wyjaśnienie odstąpienia od zastosowania metody szacowania określonej w § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Ponadto wskazano, że sporządzonemu na potrzeby przedmiotowego postępowania operatowi szacunkowemu można również zarzucić brak odpowiedniego opisu charakterystycznych cech danej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w zestawieniu cech charakterystycznych podał: atrakcyjność lokalizacji, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp komunikacyjny, możliwości zagospodarowania oraz infrastruktura. Cechy te jednak nie zostały w żaden sposób opisane, co pozwoliłoby na dokonanie prawidłowej oceny danej cechy w odniesieniu do wziętych do porównania nieruchomości. Również wzięte do porównania nieruchomości nie posiadają wyczerpującego opisu, który pozwoliłby na prawidłowe przyporządkowanie pod względem skali oceny danej cechy (np. zadowalające, ograniczone, częściowe). Na stronie 9 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy J. W. wskazał, że "działka ewidencyjna nr "1" położona w pasie drogowym drogi gminnej - ul. [...], przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych to tereny MN - zabudowy mieszkaniowej. Otoczenie dz. ew. nr "1" stanowi zabudowa mieszkaniowa". Z kolei na stronie 7 operatu szacunkowego rzeczoznawca wskazał, że dla potrzeb wyceny określił rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych z możliwością zabudowy mieszkaniowej, uwzględniając założenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. oraz plany cząstkowe "[...]", "[...]". Brak natomiast informacji z jakiej daty pochodzi dany dokument. Ma to bowiem znaczenie, gdyż należało się kierować przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych na dzień 29 października 1998 r. Nie jest zatem jasne, czy przeznaczanie nieruchomości było tak samo uregulowane w poprzednim dokumencie dotyczącym zagospodarowania przedmiotowego terenu czy też w ogóle nie wzięto pod uwagę wcześniejszej (obowiązującej na dzień 29 października 1998 r.) regulacji prawa miejscowego w tym zakresie. Zdaniem Wojewody konieczność kierowania się przeznaczeniem przeważającym wśród nieruchomości przyległych obowiązującym na dzień 29 października 1998 r. wynika z obowiązku ustalenia słusznego odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. Dalej organ podzielił podniesiony w odwołaniu od zaskarżonej decyzji zarzut dotyczący wątpliwości doboru nieruchomości przyjętych do porównania pod względem wielkości ich powierzchni. Biegły nie wyjaśnił dlaczego przyjął do porównania działki o tak dużych powierzchniach w odniesieniu do wycenianej działki o powierzchni 0,0069 ha. Na powyższy problem zwrócił już bowiem odpowiednio uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1292/09. Ponadto organ wyraził pogląd, że w trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji winien ustosunkować się do przekazanych wraz z pismem Urzędu Miasta K. nr [...] z dnia 22 lipca 2010 r. wniosków D. K. z dnia 13 lipca 2010 r. o "wypłatę odszkodowania za pogorszenie się warunków zamieszkania" oraz "wypłatę odszkodowania za pozbawienie prawa do użytkowania mojej działki", w związku z zajęciem części nieruchomości pod ulicę [...] w K.. Z powyżej opisaną decyzją nie zgodziła się D. K. wnosząc do sądu administracyjnego skargę. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny, gdyż sporządzony w sprawie operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy, a obliczone odszkodowanie spełnia wymogi zasady słusznego odszkodowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP. Dla poparcia swoich argumentów skarżąca dołączyła pismo Rzecznika Praw Obywatelskich. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zaprezentowane w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tego aktu administracyjnego. Istota sporu w tej sprawie wynika z oceny, czy Wojewoda [...] prawidłowo wytknął wady operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 4 czerwca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. J. W., który oszacował wartość rynkową 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na kwotę 645,43 zł. Ten operat został uznany przez organ I instancji za prawidłowy i na jego podstawie ustalono wysokość odszkodowania. Strona skarżąca uważa, że operat ten jest prawidłowy i ustalone nim odszkodowanie jest słuszne. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie podziela poglądu skarżącego. Kwestia słusznej wysokości odszkodowania może być oceniania subiektywnie i wówczas tak strona zobowiązana do wypłaty odszkodowania, jak i strona uprawniona do jego otrzymania – reprezentując przeciwne interesy – inaczej będą oceniać skalę słuszności odszkodowania. Ustawodawca przyjął jednak, że odszkodowania, jakie będą wypłacane za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne muszą opierać się na sformalizowanej procedurze szacowania wartości praw nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Ustalane odszkodowanie powinno uwzględniać wartość rynkową. Rację ma skarżąca podnosząc, że wywłaszczenie może dokonać się jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). O tym, czy ustalane odszkodowanie będzie odszkodowaniem słusznym rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), a w szczególności art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie zaś do art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, odszkodowanie za tak przejętą przez podmiot publiczny (np. gminę) nieruchomość, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w odpowiednim okresie. Szczegółowe zasady szacowania wartości ww. opisanych nieruchomości reguluje § 36 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Odpowiednie stosowanie § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, polega na wykorzystaniu wymienionych przepisów przez odpowiednią ich modyfikację, dostosowującą ich treść normatywną do szczególnego przypadku, jakim jest określenie wartości nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością gminy. Analizowany § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zawiera dwa różniące się sposoby ustalania wartości rynkowej nieruchomości. Wyraźnie przy tym § 36 ust. 2 rozporządzenia określa pierwszeństwo stosowania tych metod: w pierwszej kolejności należy ustalać wartość rynkową gruntu przeznaczonego lub zajętego pod drogę publiczną według zasad określonych w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, a jeżeli nie można ustalić cen sprzedaży gruntów przeznaczanych lub zajętych pod drogi publiczne – należy przejść do metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Odpowiednie stosowanie, o którym mowa w § 36 ust. 5 rozporządzenia nie oznacza, wbrew stanowisku zajętemu przez biegłego sporządzającego operat szacunkowy oraz organ I instancji, że do kategorii nieruchomości zajętych pod drogi przyjmuje się wyłącznie ceny transakcyjne występujące w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Stosując przepisy "odpowiednio" należy uwzględnić specyfikę procesu, w ramach którego nieruchomości, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. jedynie we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, zajęte zostały pod drogi publiczne. Z tego też względu, przy określaniu wartości takiej nieruchomości, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością gminy, a zajęta została wcześniej pod drogę publiczną, należy uwzględnić ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów nie tylko zajętych, ale i przeznaczonych pod drogi publiczne (podkreślenie składu Sądu). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 406/09, opub. w LEX nr 582476 i Sąd w tej sprawie podziela to stanowisko. Tym samym trafnie przyjął organ odwoławczy, że odpowiednie stosowanie § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia oznacza, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest (w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskanych ze sprzedaży gruntów zajętych pod drogi) przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Tym samym błędna kolejność sposobów szacowania wartości nieruchomości przyjęta w decyzji organu I instancji w pełni uzasadniała uchylenie jej przez organ odwoławczy. Zasadnym jest również i ta argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji, która wskazuje na niejasności w samej treści operatu szacunkowego oraz przejęcia pewnych założeń przez biegłego bez ich należytego opisania i wyjaśnienia. Dotyczy to w szczególności opisu charakterystycznych cech danej nieruchomości oraz doboru nieruchomości przyjętych do porównania pod względem wielkości ich powierzchni w zakresie braku wyjaśnienia, dlaczego przyjęto do porównania działki o tak dużych powierzchniach w odniesieniu do wycenianej działki o powierzchni 0,0069 ha. Na to już zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1292/09. Te okoliczności również mają znaczenie. Podstawowym jednak i trafnym zarzutem skierowanym przez organ odwoławczy do organu I instancji w zaskarżonej decyzji jest naruszenie trybu szacowania wartości gruntu. Należy przy tym wskazać i na to, że nie jest wykluczone, że wartość gruntu oszacowana w trybie § 36 ust. 1 rozporządzenia (o ile ten tryb będzie możliwy) będzie taka sama jak wartość oszacowana przez biegłego w uchylonej przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Na tym etapie rozpoznawania sprawy Sąd nie może jednak niczego przesądzać, inaczej przejąłby kompetencje organów administracji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami uzasadniającymi jej uchylenie. W związku z tym skargę należało, stosownie do art. 151 P.p.s.a – oddalić.