II SA/Kr 489/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 lutego 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziają (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. K. i W. K. na decyzję Wojewody z dnia 31 stycznia 2003 r, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej S. K. kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 31 stycznia 2003r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.9a i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późń. zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. i W. K. od decyzji Starosty z dnia [...].2002 r. znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej poprzednio numerem [...] i [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budowy osiedla budownictwa wielorodzinnego "[...]" w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, co następuje. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...].1979 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], oznaczoną numerem [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącą współwłasność S. i W. K. po 1/2 części. Zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].1979 r. nieruchomość ta położona była w terenie przeznaczonym na cele budowy osiedla budownictwa wielorodzinnego "[...]" w [...] Nabycie nieruchomości i ustalenie odszkodowania nastąpiło w trybie przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wobec niepodjęcia odszkodowania za wywłaszczony grunt postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...].1980 r. zezwolono Urzędowi Miasta i Gminy w [...] na złożenie ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego. Starosta [...] powołując się na przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia [...].2002 r. znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Od powyższej decyzji S. i W. K. złożyli odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że ich wniosek o zwrot nieruchomości dotyczy działki nr 346/9 a nie działki 346/10 oraz stwierdzili, że zwracali się do Burmistrza Miasta [...] również o wznowienie postępowania w sprawie komunalizacji tej działki oraz o rozwiązanie wieczystego użytkowania ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Rozpatrując odwołanie Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z akt sprawy, a w szczególności z odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, że właścicielem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest Miasto [...], natomiast użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] - na podstawie dwóch umów ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia [...].1981 r. Rep. [...] i z dnia [...].1980 r. [...]. Wpisu do księgi dokonano [...].1996 r. Oznacza to, że spełnione zostały przesłanki wynikające z przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis jednoznacznie zamyka drogę do zwrotu nieruchomości znajdującej się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, niezależnie od daty złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości i niezależnie od tego, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie organu orzekającego z treści art. 229 wynika brak materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości, a zatem postępowanie administracyjne w takiej sytuacji nie może być prowadzone, przez co staje się ono bezprzedmiotowe i powinno być umorzone. W związku z tym organ l instancji nie naruszył prawa umarzając postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej - zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w tym konkretnym przypadku Starosta. Słusznym zatem było przekazanie wniosku przez Burmistrza Miasta [...] do Starosty. Natomiast sprawa komunalizacji działki nr 346/10 została wyjaśniona skarżącym przez Urząd Miasta w piśmie z dnia [...].2002 r. znak [...]. Również podniesiona przez S. i W. K. kwestia złego oznaczenia działki wnioskowanej do zwrotu nie zasługuje na uwzględnienie. Wywłaszczona nieruchomość, oznaczona uprzednio jako część parceli budowlanej 239 i część parceli gruntowej 41/1, weszła faktycznie w skład działki ewidencyjnej 346/9, która jednak mapą uzupełniającą podziału z dnia [...].2002 r. podzieliła się na działki ewidencyjne 346/10, 346/11, 346/12. W wyniku tego podziału wywłaszczona nieruchomość, w dniu wydawania zaskarżonej decyzji stanowiła część działki ewidencyjnej 346/10. Powyższą decyzję zaskarżyli do sądu administracyjnego S. i W. K. domagając się uchylenia tej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji organu l instancji. Decyzja starosty zapadła bez zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, co narusza 61 § 4 k.p.a. Z tego względu strony nie mogły zająć stanowiska w sprawie. Skarżący zwrócili też uwagę, że według umów o ustanowienie użytkowania wieczystego wywłaszczona działka miała stanowić drogę wewnętrzną na dowóz węgla do kotłowni osiedlowej. Obecnie zrezygnowano z opalania węglem, więc budynek kotłowni używany jest jako garaż, a droga dojazdowa wewnętrzna jako miejsce parkingowe. W ocenie skarżących jest to niezgodne z planem zagospodarowania osiedla [...]. Ponadto skarżący wystąpili o "wznowienie postępowania w sprawie zwrotu działki nr 346/9 miastu [...]", a następnie zwrotu części działki im. Uważają bowiem, że spółdzielnia mieszkaniowa zerwała warunki umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Podnieśli, że nie byli poinformowani o podziale działki 346/9 na 346/10, 346/11 i 346/12, mimo, że działki te sąsiadują z ich nieruchomością, a wyrokiem sądu mają prawo używania tej nieruchomości jako drogi koniecznej. Skarżący zarzucają, że niedopuszczalne było rozstrzygnięcie sprawy zwrotu nieruchomości przed zakończeniem postępowania o rozwiązanie użytkowania wieczystego. Niniejsze postępowanie należało ich zdaniem zawiesić do czasu rozstrzygnięcia kwestii użytkowania wieczystego. Zarzucili też, że Burmistrz [...] przesyłając ich podanie staroście naruszył art. 66 § 3 k.p.a. Zwrócili uwagę, że pismo Starosty opatrzone jest złą pieczęcią -prawidłowo powinna być tam pieczątka "Starosta [...]" bowiem to on jest organem administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez organ l instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości dz. ew. nr 346/10 niezgodnie z żądaniem zawartym we wniosku skarżących odnoszącym się do działki nr 346/9 wskazano, iż zwrot nieruchomości nie jest sensu stricte restytucją wywłaszczonego prawa własności, choć dotyczy on przedmiotu objętego wywłaszczeniem, lecz ma charakter pierwotnego nabycia własności, o czym świadczy między innymi fakt, że dokonywany jest w stanie wolnym od obciążeń, a zatem orzekając w kwestii zwrotu nieruchomości organ administracyjny winien posługiwać się aktualnymi oznaczeniami geodezyjnymi działek. Według akt sprawy wywłaszczona nieruchomość weszła uprzednio w skład działki ewidencyjnej 346/9, jednakże ostatecznie w wyniku podziału działki 346/9 z dnia [...].2002 r. stała się częścią działki ewidencyjnej 346/10 i posiadała takie oznaczenie geodezyjne w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ l instancji art. 61 § 4 k.p.a. organ administracji zwrócił uwagę, że postępowanie zostało w tym wypadku wszczęte na wniosek skarżących z dnia 8.11.2002 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, organ nie był zatem zobowiązany do zawiadamiania strony inicjującej postępowanie. Burmistrz Miasta [...] przesyłając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do Starosty jako wykonującego w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 142, postąpił zgodnie z art. 65 k.p.a., który wskazuje jednoznacznie, iż organ administracyjny do którego podanie wniesiono nie będąc właściwym w sprawie powinien przekazać je niezwłocznie do organu właściwego zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji dotknięte są wadami, które powodują konieczność ich uchylenia. Art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wylicza przesłanki, które muszą zaistnieć by możliwy był zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzednim właścicielom. Art. 229 tej ustawy wprowadza natomiast przesłankę negatywną zwrotu: roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. przed 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W ocenie sądu zaistnienie sytuacji, o której mowa w art. 229 nie czyni postępowania o zwrot nieruchomości bezprzedmiotowym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02 (LEX nr 156962) bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu w opisanej wyżej sytuacji nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, lecz z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. Musi być ona wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty tzn. powinna prowadzić do odmowy uwzględnienia tego żądania. Umorzenie postępowania w tej sytuacji stanowi niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na takim też stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt l SA/Wa 765/04 (LEX nr 179226), w którym stwierdzono, że zawarte w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączenia możliwości dochodzenia roszczenia stanowią negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości, których zaistnienie powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie do umorzenia postępowania. Zgadzając się z taką oceną sąd nie podziela stanowiska przeciwnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dniach 16 listopada 2000 r. sygn. akt l SA 1539/99 (LEX nr 75555) i z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. akt l SA 276/99, (OSP 2001/5/80, tam również opublikowana glosa krytyczna L. Żukowskiego). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności. Pismo skarżących z dnia [...].2002 r. skierowane do Burmistrza Miasta [...] zawierało wniosek o wznowienie postępowania komunalizacyjnego działki nr 346/9, o wznowienie postępowania w sprawie przekazania w wieczystą dzierżawę oraz o zwrot działki nr 346/9. W odpowiedzi Burmistrz [...] poinformował wnioskodawców, że na skutek wywłaszczenia ich działka przeszła na własność Skarbu Państwa, a na skutek komunalizacji stała się własnością Gminy [...]. Nie mogli być stroną postępowania komunalizacyjnego, ponieważ nie byli już wówczas właścicielami nieruchomości. Burmistrz poinformował również, że poruszane w piśmie sprawy dotyczące zwrotu i wywłaszczenia nieruchomości prowadzi Starostwo Powiatowe w [...], gdzie przekazano ich wniosek. Skarżący podnoszą, że przesyłając ten wniosek staroście burmistrz naruszył art. 66 § 3. Jednakże przepis ten dotyczy tylko sytuacji, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Jak słusznie wskazuje Wojewoda orzekanie o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości należy do starosty, zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. burmistrz powinien wydać postanowienie, zaskarżalne w drodze zażalenia, o przekazaniu wniosku o zwrot nieruchomości do organu właściwego -starosty. Częściowo słuszny jest zarzut skarżących naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. Przesłanie wniosku bez zachowania formy postanowienia stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które jednakże w niniejszej sprawie nie miało wpływu na wynik sprawy. W chwili obecnej uchybienie to nie może już zostać naprawione, bowiem po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku sprawa trafi do właściwego organu l instancji, a więc do starosty. Kolejny zarzut dotyczy niepowiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Również ten zarzut zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że organ administracji zwolniony jest z obowiązku zawiadamiania o wszczęciu postępowania strony, która złożyła wniosek o wszczęcie stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 61 § 4 k.p.a., który nakazuje o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek strony zawiadamiać wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z akt administracyjnych przesłanych sądowi nie wynika, by strony były powiadomione o możliwości przeglądania akt, składania wniosków i oświadczeń. Ich udział w sprawie ograniczono jedynie do doręczenia im wydanych w sprawie decyzji. Nawet jeżeli nie miało to bezpośredniego wpływu na wynik sprawy, postępowanie takie stanowi naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. Uchybienia te winny zostać naprawione w kolejnym postępowaniu w sprawie. Należy również wyjaśnić kwestię użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości. Skarżący podnoszą, że postępowanie o rozwiązanie użytkowania wieczystego toczy się i ma ono znaczenie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a zatem postępowanie niniejsze winno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii rozwiązania użytkowania wieczystego. Ani odwołanie, ani skarga do sądu nie zawiera jednak informacji przed jakim organem taka sprawa miałaby się toczyć, pod jaką sygnaturą, na jakim jest etapie, nie było więc podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. W tym miejscu trzeba stwierdzić, że organem właściwym do orzekania o rozwiązaniu użytkowania wieczystego przed upływem terminu jest sąd cywilny, a przesłanką rozwiązania jest korzystanie przez użytkownika wieczystego z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności gdy wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń (art. 240 kodeksu cywilnego). Podnoszona przez skarżących okoliczność, że wywłaszczona działka miała stanowić drogę wewnętrzną na dowóz węgla do kotłowni osiedlowej, a wobec rezygnacji z ogrzewania węglem budynek kotłowni używany jest jako garaż, a droga dojazdowa wewnętrzna jako miejsce parkingowe - na obecnym etapie postępowania nie może być wzięta pod uwagę. Wyklucza to powołany wcześniej art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sposób korzystania z nieruchomości mógłby podlegać ocenie w przypadku wniesienia powództwa o rozwiązanie użytkowania wieczystego. Sąd cywilny zdecydowałby, czy opisane wyżej korzystanie z gruntu jest korzystaniem w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie. Dopóki jednak sprawa o rozwiązanie użytkowania wieczystego nie zawiśnie przed sądem powszechnym, brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. Na obecnym jego etapie ani sąd, ani też organy administracji, którym sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie mają możliwości oceniania sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Natomiast pozostałe zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Nie stanowi naruszenia prawa okoliczność, że nie byli poinformowani o podziale działki 346/9, bowiem prawidłowo uznano, że nie są stronami postępowania o podział. Pieczątka na decyzji l instancji zawiera wyraźne stwierdzenie, że osoba na niej ujęta działa z upoważnienia starosty. Nie ma konieczności, by wszystkie rozstrzygnięcia wydawał starosta osobiście. Wobec opisanych wyżej uchybień stwierdzonych w niniejszym postępowaniu należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). O kosztach przeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).