II SA/Kr 49/18

Kraków, dnia 8 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Fundacja w K. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi Fundacja w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Fundacja w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2017r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch segmentów budynku handlowo - usługowo - biurowego na wspólnym garażu podziemnym, zjazdem do garażu, wewnętrznym układem drogowym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] i częściach działek nr [...], [...], [...], obr. jw. w rejonie ulicy [...] w K.". W skardze strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa i jest dotknięta wadą nieważności. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz Decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1.06.2017 r. Nr [...] strona skarżąca wskazała, iż brak wstrzymania powyższych decyzji spowoduje możliwość realizacji inwestycji w oparciu o decyzję obarczoną tak poważną sankcją jaką jest nieważność. Ponadto złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I Instancji uznać winno się za zasadne z uwagi na fakt, iż doktryna i orzecznictwo dopuszcza szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia sprawy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 K.p.a. i dopuszcza możliwość wnioskowania o wstrzymanie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji wydanej przez organ I Instancji. Zdaniem strony skarżącej przedstawione w skardze okoliczności z pewnością przemawiają za brakiem zgody na dalszą rozbudowę tych cennych przyrodniczo terenów. Bez wątpienia w aktualnej sytuacji nie jest wystarczające, jak uczynił to organ II Instancji, jedynie ograniczenie się do wskazania w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy tych cennych walorów przyrodniczych. Sam bowiem fakt ich wskazania de facto nie obliguje inwestora do podjęcia konkretnych działań w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony. Wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może być uwzględniony. Wstrzymanie wykonania aktu może bowiem dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. T. : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Orzeczenia organów administracji o warunkach zabudowy nie podlegają wykonaniu, a co za tym idzie nie można wstrzymać ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie posiadają ze swej istoty przymiotu wykonalności. Jednakże Sąd rozważył również podgląd wyrażony przez NSA (vide: postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ [...], postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r. II OZ [...]), że przedstawionej wyżej zasady, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania, nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wskazał, że w okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nawet przyjęcie tego stanowiska także nie dawałoby podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Należy zwrócić również uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy, a więc zanim inwestor rozpocznie realizację przedsięwzięcia musi jeszcze uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Wreszcie to inwestor, decydując się na prowadzenie budowy na podstawie zaskarżonych do Sądu Administracyjnego decyzji, ponosi ryzyko związane z ich ewentualnym uchyleniem na skutek kontroli tego Sądu. Ponadto należy wskazać, że ustawodawca w żaden sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS [...]). Sama potencjalna możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie stanowi przesłanki wstrzymania jej wykonania. Należy też wskazać, że orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma fakultatywny charakter, a więc sąd może, lecz nie musi wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nawet w wypadku, gdy w sprawie występują przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych wymienionych we wskazanym przepisie. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę - majątkową, a także niemajątkową - która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Strona skarżąca, poza ogólnikowymi stwierdzeniami, nie uzasadniła szczegółowo swojego wniosku. W szczególności nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, to wnioskodawca zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt l FSK [...], postanowienie NSA z dnia 2 kwietnia 2008r., l OZ [...]). Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a.. Zgodnie bowiem z art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienia, o których mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym.