II SA/Kr 490/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. Postanowieniem nr 391/2018 z dnia 31 grudnia 2018 r. znak: OAE-55-31/18 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego (zwany dalej: PINB) nałożył na zobowiązaną - Gminę Łącko grzywnę w wysokości 37 184,80 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 23 listopada 2018 r. nr 31/18, a wynikającego z ostatecznej decyzji PINB nr 335/2018 z dnia 31 sierpnia 2018 r. znak: OAE-530-80/18. Decyzją tą nakazano Gminie Łącko wykonać rozbiórkę zrealizowanego na dz. nr 429 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na fundamencie betonowym, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej i wym. w rzucie poziomym 8,00 m x 5,30 m. Gmina Łącko wniosła zażalenie na to postanowienie, kwestionując wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Ponadto podniosła, że zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności podlegającej wykonaniu decyzji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 28 lutego 2019 r., znak: WSE.7722.8.2019.KKAD uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości 35 098,72 zł, zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.). W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że w dniu 10 października 2018 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż obowiązek wynikający z w/w decyzji PINB nie został wykonany. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego upomnieniem nr 67/18 z dnia 30 października 2018 r. znak: OAE-530-80/18, PINB wezwał Gminę Łącko do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 8 listopada 2018 r. pracownicy powiatowego inspektoratu ponownie przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż ciążący na Gminie Łącko obowiązek nie został wykonany. W dniu 23 listopada 2018 r. PINB wystawił wobec Gminy Łącko tytuł wykonawczy nr 31/18, dotyczący obowiązku rozbiórki, który doręczono 28 listopada 2018 r. Gmina Łącko nie skorzystała z przysługującego jej prawa zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Dalej przypomniano, że egzekucja w tej sprawie dotyczy spełnienia przez zobowiązaną obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z przepisów Prawa budowlanego. W zaskarżonym postanowieniu PINB prawidłowo przyjął za podstawę ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia art. 121 § 5 u.p.e.a., stosowany w przypadku rozbiórki budynku lub jego części. Z sentencji decyzji PINB wprost wynika, że obowiązkiem rozbiórki objęty jest budynek mieszkalny, zatem wysokość grzywny w celu przymuszenia winna być określona jako iloczyn powierzchni zabudowy objętego nakazem przymusowej rozbiórki budynku i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. PINB prawidłowo przyjął do wyliczenia tej grzywny obowiązujący w chwili orzekania przez PINB Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 listopada 2018 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2018 r. (Dz. U. GUS z 2018 r. poz. 51), zgodnie z którym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2018 r. wyniosła 4385 zł. Prawidłowo też PINB przyjął za podstawę do obliczenia grzywny powierzchnię zabudowy wynoszącą 42,4 m2, co wynika z wymiarów podlegającego rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego (8 m x 5,3 m), określonych w sentencji egzekwowanej decyzji PINB. Na podstawie powyższych danych PINB prawidłowo dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia: 42,4 m2 x 1/5 x 4385 zł/m2 = 37 184, 80 zł. MWINB podkreślił, że rozpatrując zażalenie działa jako organ odwoławczy i wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. W aktualnym zaś stanie prawnym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2018 r. (Dz. U. GUS z 2019 r. poz. 9) wynosi 4 139 zł. Przy uwzględnieniu powierzchni zabudowy podlegającego rozbiórce budynku i ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, wskazanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w aktualnym komunikacie, obliczenie wysokości grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. przedstawia się w przedmiotowej sprawie w następujący sposób: 42,4 m2 x 1/5 x 4 139 zł/ m2 = 35 098,72 zł. Dlatego też MWINB, działając jako organ odwoławczy i stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wzw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia i orzekł w tym zakresie wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie 35 098,72 zł. Zawarte w zażaleniu uwagi Gminy Łącko zmierzają w istocie do kwestionowania decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek rozbiórki. Tymczasem organy, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mogą oceniać zasadności egzekwowanego obowiązku. Wskazano, iż przed MWINB pod znakiem: WOP.771.3.2019 toczy się aktualnie postępowanie z wniosku Gminy Łącko o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr 335/2018 z dnia 31 sierpnia 2018 r. znak: OAE-530-80/18. Postanowieniem nr 145/2019 z dnia 13 lutego 2019 r. znak: WOP.771.3.2019.AWYG, MWINB odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. Za nieuzasadnioną uznać należy uwagę zawartą w zażaleniu dotyczącą sposobu wyliczenia wysokości grzywny, z uwagi na przyjęcie przez PINB w sposób dowolny i niezgodny z prawdą rozmiaru budynku. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Łącko, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędnie obliczoną podstawę do nałożenia grzywny - kwestionowana jest jej wysokość. Podniesiono też, że w sprawie został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie której grzywna została nałożona, która została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu. Podkreślono, że identycznych spraw, w których organ ustalił skarżącego jako jedyny podmiot obowiązany do rozbiórki jest bardzo dużo. Wszystkie były zaskarżane do WSA w Krakowie - który stoi na stanowisku, że Gmina Łącko nie jest stroną postępowania a zatem nie może być adresatem decyzji, która nakłada obowiązek rozbiórki budynku który de facto był samowolą budowlaną - deliktem ze strony osób tam zamieszkujących (wyroki WSA w Krakowie w identycznych sprawach tj. II SA Kr 1448/17, II SA Kr 1449/17, II SA Kr 1450/17, II SA/Kr 998/18, II SA/Kr 990/18, II SA/Kr 991/18, II SA/Kr 995/18, II SA/Kr 996/18, II SA/Kr 994/18, II SA/Kr 998/18, II SA/Kr 998/18, II SA/Kr 998/18, II SA/Kr 1395/18, II SA/Kr 1397/18). W sprawie również kwestionowana jest podstawa do wyliczenia grzywny. Organ przyjął w sposób dowolny i niezgodny z prawdą rozmiar budynku, postawionego w ramach samowoli budowlanej przez jej właściciela, będącego jednocześnie inwestorem. Osoba która tam zamieszkuje powinna być jedynym adresatem decyzji, na podstawie której Organ wymierza grzywnę. W związku z powyższym, grzywna oraz postępowanie powinno zostać umorzone a do czasu rozpoznania skargi - wykonanie postanowienia powinno być wstrzymane z uwagi na możliwość powstania ciężkich do odwrócenia skutków finansowych. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Grzywna w celu przymuszenia to środek egzekucyjny mający zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a.). Warunki formalne nałożenia grzywny w celu przymuszenia wymienia art. 122 u.p.e.a. W § 1 tego przepisu nałożono obowiązek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, natomiast § 2 wprowadza wymogi co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny. Nie można również pominąć art. 15 u.p.e.a., który zezwala na wszczęcie egzekucji administracyjnej dopiero po upływie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu wszystkie te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Decyzją z dnia z dnia 31 sierpnia 2018 r. znak: OAE-530-80/18, nr 335/2018 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nakazał Gminie Łącko wykonać rozbiórkę zrealizowanego na dz. nr 429 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na fundamencie betonowym, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej i wym. w rzucie poziomym 8,00 m x 5,30 m. Decyzja ta jest ostateczna i wykonalna. W ramach wszczętego w lutym 2019 r. postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji postanowieniem z dnia 13 lutego 2019 r. MWINB odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Nie ma więc żadnych podstaw, by nie prowadzić postępowania egzekucyjnego. Poza sporem pozostaje również fakt, że decyzja rozbiórkowa nie została wykonana. Fakt ten potwierdziły dwukrotne kontrole przeprowadzone przez organ I instancji w dniach 10 października 2018 r. i 8 listopada 2018 r. Upomnieniem nr 67/18 z dnia 30 października 2018 r. znak: OAE-530-80/18, PINB wezwał Gminę Łącko do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono stronie zobowiązanej w dniu 31 października 2018 r. Tytuł wykonawczy wystawiono w dniu 23 listopada 2018 r. – a więc po upływie terminu wskazanego w art. 15 u.p.e.a. Po upływie kolejnego miesiąca nałożono na skarżącą gminę grzywnę w celu przymuszenia. W świetle tych okoliczności istniały podstawy do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. Co do wysokości nałożonej grzywny należy wskazać, że zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Jak wynika z sentencji wykonywanej decyzji budynek podlegający rozbiórce ma wymiary 8 m x 5,3 m, co daje powierzchnię zabudowy 42,4 m2. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2018 r. (Dz. U. GUS z 2019 r. poz. 9) wynosiła 4 139 zł. Zreformowanie postanowienia w zakresie przyjęcia jako podstawę obliczeń aktualnej wielkości tego wskaźnika było prawidłowe, zwłaszcza, że w jego wyniku nastąpiło obniżenie grzywny nałożonej przez organ I instancji. Postanowienie PINB wymagało zreformowania nie ze względu na jego wadliwość, lecz z uwagi na konieczność zaktualizowania zastosowanych przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia wskaźników. MWINB prawidłowo wyliczył wysokość nałożonej grzywny jako wynik mnożenia: 42,4 m2 x 1/5 x 4 139 zł/ m2 = 35 098,72 zł. Zaskarżone postanowienie (a w istocie postanowienie organu I instancji, utrzymane w mocy przez MWINB) zawiera również elementy wymienione w art. 122 § 2 u.p.e.a. tj.: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jak wynika z powyższego zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, bowiem istniały przesłanki do nałożenia na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia, jej wysokość została ustalona właściwie, a postanowienie zawiera wszystkie konieczne elementy. Zarzuty skargi w istocie kwestionują prawidłowość decyzji, która podlega wykonaniu. Liczne sygnatury wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołane w skardze mają dowodzić, że wykonywana obecnie decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Argumentacja ta wykracza jednak poza granice niniejszej sprawy. W postępowaniu egzekucyjnym ani organy, ani sądy administracyjne nie są władne oceniać prawidłowości wykonywanej decyzji. Dopóki wykonalność ostatecznej decyzji administracyjnej nie zostanie wstrzymana, albo też decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, organy egzekucyjne mają prawo i obowiązek prowadzić egzekucję określonych w decyzji obowiązków. W niniejszej sprawie zaś decyzja będąca przedmiotem postępowania jest wykonalna, skoro w ramach toczącego się postępowania nieważnościowego odmówiono wstrzymania jej wykonania. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.