II SA/Kr 491/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Mariusz Kotulski AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody z dnia 20 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę l. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonywany, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. S. kwotę 10 /dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 28, 33 ust. l, 34 ust. 4, 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j- t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działkach o nr ew. [...],[...], pb. [...] w S. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak: [...] Wojewoda uchylił jego decyzję udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego H. P. Powodem uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy było to, iż została ona wydana bez uprzedniego ustalenia wszelkich okoliczności, niezbędnych dla wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaliła mianowicie wytyczne dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenie garażowe z poddaszem mieszkalnym a pozwolenie wydano dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalno-gospodarczego. Drugą stwierdzoną nieprawidłowością było odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wymaganego 60-cio i uzyskanego 50-cio cm okapu, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaliła wymagany 1 m. wysięg okapu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ 1 instancji wezwał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określenia przedmiotu inwestycji Dla powyższej inwestycji została wydana przez Wójta Gminy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2001 r. znak: [...]. Na podstawie pkt 9 decyzji, inwestor wystąpił do Wójta Gminy o zgodę na odstąpienie od warunku decyzji wz i zt, dotyczących wysięgu okapu. Pismem z dnia [...] października 2001 r. Wójt wyraził zgodę na odstąpienie. Integralną częścią tego pisma była opieczętowana koncepcja. Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z tą koncepcją- Inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał, wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. ust. 1 i 4 Prawa budowlanego z 1994 r., należało udzielić wnioskowanego pozwolenia na budowę. Z decyzją tą nie zgodziła się H. S. Wniosła od niej odwołanie podnosząc, że projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wysięgu okapów. Jej zdaniem Wójt Gminy nie mógł w drodze zwykłego pisma zmienić w decyzji o wz i zt ustaleń w tym zakresie. Mógł to uczynić decyzją, a taka nie została wydana. Ustalenia z decyzji wz i zt są, więc wiążące dla organu. W wyniku rozpoznania tego odwołania decyzją z dnia 20 stycznia 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji - Starosty z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że w badanej decyzji usunięto wady, jakie tkwiły w poprzedniej decyzji organu I instancji. W pkt 9 decyzji wz i zt znalazł się zapis, że w przypadkach szczególnych ustala się możliwość odstąpienia od wymagań określonych w punkcie 2 decyzji wz i zt, w oparciu o opinię gminnej komisji do spraw urbanistyki i architektury, wyrażonej na wniosek Wójta. Zdaniem H. S., zgoda na odstępstwo, o jakim mowa w pkt 9 decyzji wz i zt, może być wyrażona w drodze decyzji a nie pisma. W ocenie Wojewody pogląd ten jest niesłuszny. W omawianym pkt 9 - który jest jednym z warunków decyzji wz i zt - podaje się, w jaki sposób należy postąpić, aby zmienić odpowiedni zapis w decyzji. Starosta jest związany jako organ administracji architektoniczne - budowlanej, właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, postanowieniami decyzji wz i zt w całości. Jest nimi związany także organ odwoławczy. Gdyby w decyzji nie było tego zapisu, to wówczas istotnie odstąpienie od któregokolwiek warunku tej decyzji byłoby możliwe dopiero po uzyskaniu decyzji, o jakiej jest mowa w art. 154 k.p.a. Wojewoda nie jest natomiast kompetentny do oceny samej decyzji wz i zt. Inwestor uzyskał zgodę na odstąpienie od wymagań w zakresie wysięgu okapu, w sposób podany w pkt 9 decyzji wz i zt. Ze względu na powyższe oraz ze względu na to, że: inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.32 ust.4 Prawa budowlanego), projekt budowlany spełnia wymagania podane w art. 34 ust. l, 2 i 3, sprawdzono zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji wz i zt, przepisami, w tym techniczno - budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt. la, b i c), sprawdzono kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt. 2) oraz wykonanie projektu przez osobę uprawnioną (art.35 ust.l pkt. 3). Wobec powyższego Wojewoda orzekł, więc jak w sentencji decyzji. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie H. S., działając przez swego pełnomocnika, podniosła te same zarzuty wobec decyzji Wojewody, jakie zostały przez nią zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a dotyczące wysunięcia okapów i zgody na odstąpienie w tym zakresie od warunków decyzji wz i zt. Podkreśliła, że w pkt 9 decyzji wz i zt jest mowa o tym, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza w przypadkach rozwiązań nowatorskich, o wysokich walorach estetycznych i nie stwarzających dysharmonii z otaczającym krajobrazem ustala się możliwość odstąpienia od wymagań określonych w pkt 2 decyzji o wz i zt, w oparciu o opinię gminnej komisji do spraw urbanistyki i architektury wyrażonej na wniosek Wójta. Jej zdaniem jest poza sporem, że okapy przedmiotowego budynku mają być wysunięte na odległość mniejszą niż ustaloną. Skoro tak, to zachodzi potrzeba sprawdzenia, czy to rozwiązanie jest nowatorskim, o wysokich walorach estetycznych, nie stwarzającym dysharmonii z otaczającym krajobrazem. W ocenie jej takim nie jest. Jest to typowy przykład budynku jednorodzinnego, jakich wiele na tym terenie. Spełnienie, więc kumulatywne tych cech może dawać dopiero podstawę do odstąpienia od wymagań decyzji o wz i zt. Podniosła także, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonuj ą również z urzędu. Skarga jest zasadna, ale nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Stosownie do treści art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskodawca winien, zatem, stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego z 1994 r. zdefiniowano pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według ustawodawcy przez to pojęcie należy rozumieć: "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych." W rozpatrywanej sprawie organy orzekające uznały, że wnioskodawca – H. P. - wywiązała się z obowiązku, wynikającego z treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.. W aktach sprawy znajduje się natomiast jedynie akt notarialny umowy darowizny oraz akt notarialny umowy zamiany oraz zaświadczenie Sądu Rejonowego, Wydział Ksiąg Wieczystych. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organów, warunek wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie został spełniony. Z pierwszej z umów wynika, poza tym, które działki i komu daruje H. P., że jest ona wpisana w KW [...] jako .właściciel między innymi działek nr [...] i [...]. Z drugiej umowy natomiast wiadomo jest tylko tyle, że H. P. w imieniu własnym oraz A. S. w imieniu H. P. na mocy udzielonego mu przez nią pełnomocnictwa dokonują zamiany nieruchomości. H. P. przenosi na H. S. działkę nr [...], a H. S. przenosi na H. P. działkę nr [...]. Z zaświadczenia dowiedzieć się można, że H. P. wpisana jest w KW [...] jako właściciel między innymi działek [...], [...] i [...]. Nie można, więc uznać, że wnioskująca o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wykazała się prawem do dysponowania działkami o nr [...], [...] i [...] na cele budowlane. Nie są to, bowiem dokumenty potwierdzające jej tytuł prawny wynikający z prawa własności działek nr: pb [...], [...] i [...]. W żaden sposób nie można uznać również za wystarczające w tym względzie informacji, jaką można uzyskać z załącznika graficznego do decyzji o wz i zt z dnia [...] lipca 2001 r., znak: [...]. W kontekście tego ostatniego zauważyć należy, że załącznik ten nie spełnia wymogów stawianych części graficznej decyzji o wz i zt. Powinien on zawierać linie rozgraniczające terenu wyznaczone na mapie w stosownej skali (art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, j. t.-Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Stanowi to wadliwość decyzji o wz i zt. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego 7 1994 r. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, bowiem: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W tym konkretnym przypadku organy orzekające nie dokonały sprawdzeń w sposób wymagany przez wyżej przytoczony przepis prawa właśnie, co do zgodności projektu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności odnośnie wysunięcia okapów na odległość co najmniej 1 m od lica budynku. W pierwszej kolejności organ stwierdzając wadliwość decyzji o wz i zt winien, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę do czasu zweryfikowania decyzji o wz i zt przez właściwy organ, co do jej zgodności z prawem. Uprzednio, więc winien wystąpić do tego organu ze stosownym wnioskiem. Po drugie, organy stanęły na stanowisku, że skoro w pkt 9 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zapis umożliwiający odstąpienie od wymagań określonych w tej decyzji, między innymi dotyczących wysunięcia okapów, a wnioskodawczyni uzyskała taką zgodę od Wójta, to wymagania dotyczące odległości na jaką mają być wysunięte okapy budynku, wynikające z decyzji o wz i zt, nie dotyczą przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu stanowiska organów w tej mierze nie można zaakceptować. Po pierwsze możliwość odstąpienia od warunków decyzji wz i zt, w świetle zapisów pkt 9 tej decyzji została zarezerwowana do przypadków szczególnych, zwłaszcza dotyczących rozwiązań nowatorskich, o wysokich walorach estetycznych i nie stwarzających dysharmonii z otaczającym krajobrazem. Taki zapis decyzji wskazuje, że te sytuacje muszą dotyczyć ściśle wąskich przypadków, o cechach wskazanych wprost w pkt 9 decyzji, Nadto wątpliwe jest, że to wójt jest tym organem władnym do udzielenia tego rodzaju zgody. Racje ma, więc skarżąca zarzucając organom wadliwość podjętych przez nie decyzji, co do tego aspektu. Nie wypowiedziały się one, że w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia właśnie z nowatorskim rozwiązaniem, o wysokich walorach estetycznych i nie stwarzającym dysharmonii otaczającym krajobrazie w zakresie wysunięcia okapów na odległość inna niż wynikającą z ustaleń decyzji o wz i zt dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organy orzekające nie wypowiedziały się także, co do zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie tylko z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak każe przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego z 1994 r, ale także nie wypowiedziały się , co do spełnienia zgodności projektu z pozostałymi warunkami wynikającymi z decyzji o wz i zt, zwłaszcza, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na terenie Podhala, gdzie, jak wynika z warunków decyzji wz i zt, forma architektoniczna obiektów powinna nawiązywać do tradycyjnej architektury obiektów tego regionu i spełniać liczne wymogi (pkt 2 decyzji o wz i zt). Nie wiadomo jest także, czy spełnione zostały wymogi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych. Nie mogą, zdaniem Sądu, spełniać ustaleń organów w tym zakresie, ogólnikowe stwierdzenia, sprowadzające się do powtórzenia w zasadzie treści przepisów. Pod tym względem uzasadnienia decyzji obu instancji nie czynią zadość art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie zauważa również skarżąca, że naruszono zasadę czynnego udziału stron w niniejszym postępowaniu. Zarówno decyzję I instancji jak i zaskarżoną decyzję otrzymały H. P. i H. S. Nie powiadomiono właścicieli sąsiednich nieruchomości o toczącym się postępowaniu w niniejszej sprawie ani też nie brali oni w nim czynnego udziału. Nadto w aktach organu II instancji znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez H. S. A. S. do jej reprezentowania w postępowaniu administracyjnym. W takim stanie rzeczy to jemu winno się doręczyć decyzję odwoławczą a nie H. S. skoro działa ona przez ustanowionego pełnomocnika. Stanowi to uchybienie art. 1 O k.p.a. Trzeba również stwierdzić, że w projekcie budowlanym przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie zostały wykazane uprawnienia budowlane osób go opracowujących, co nie spełnia wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Powyższe obrazuje, że naruszone zostały przepisy postępowania: art. Art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. obligujące organy do ustalenia istotnych okoliczności tak aby stworzyć rzeczywisty obraz sprawy, by móc mieć podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa obligujących organy do przedstawienia tych ustaleń i motywów wydanych rozstrzygnięć w uzasadnieniu decyzji. Poprzez nie uczynienie zadość przepisom postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. art. 32 i 35 Prawa budowlanego z 1994 r. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nakazywała orzeczenie jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach natomiast orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).