II SA/Kr 492/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 lutego 2010 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania postanawia: odmówić sporządzenia uzasadnienia wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. na wniosek Prezydenta Miasta K. Decyzją z dnia 5 grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budynków i nadbudowie budynków, decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 5 listopada 1986 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. obejmującej parcelę l. kat. [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] i orzekającej o przyznaniu M. P. E. odszkodowania w kwocie 6541558 zł. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2006 r., po ponowny rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z 5 grudnia 2005 r. Postanowieniem z dnia 27 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny podał co następuje: Decyzja o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Zgodnie z przepisami tej ustawy orzeczenie o przejęciu nieruchomości na własność Państwa wydawał organ do spraw gospodarki mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat, dzielnicowej miasta wyłączonego z województwa) rady narodowej. W dniu 17 czerwca 1984 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U.88.19.130 - t.j.), stanowiąca w przepisie art. 24 ust. 1, iż do rad narodowych i ich organów należą wszystkie sprawy dotyczące rozwoju terenu, zaspokajania potrzeb ludności, a także inne sprawy z zakresu władzy i administracji państwowej nie zastrzeżone ustawowo na rzecz innych organów. W art. 27 stanowiła ona, że do właściwości miejskich rad narodowych należą w szczególności sprawy: gospodarki mieszkaniowej, w tym budownictwa mieszkaniowego i infrastruktury społecznej, wytyczania kierunków ich rozwoju, programowania i stwarzania warunków ich realizacji, utrzymania i eksploatacji zasobów mieszkaniowych, czynszów najmu za lokale, szczególnego trybu najmu lokali i budynków, napraw i remontów budynków oraz zarządu budynkami mieszkalnymi pozostającymi w gestii rad narodowych, jak i zbiorowego ogrzewania budynków (pkt 1). Wedle przepisów art. 125 ust. 1 i 2 tej ustawy naczelnicy dzielnic są terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Przepis art. 137 ust.1 ustawy brzmiał: terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej są: 1) w województwach - kierownicy wydziałów oraz innych równorzędnych komórek organizacyjnych urzędów wojewódzkich, 2) w miastach, gminach i dzielnicach, z zastrzeżeniem ust. 3 - kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gmin i dzielnicowych. 2 ustępu drugiego tego przepisu wynika, że kierownicy wydziałów urzędów dzielnicowych byli terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Przepis art. 138 ustawy stanowił, że w sprawach indywidualnych, należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - decyzje wydają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej. W miastach będących jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego podzielonych na dzielnice w postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego był, w stosunku do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej w dzielnicach - właściwy rzeczowo terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej w mieście. Zmiany wprowadziła ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U.90.32.191), ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( Dz.U.90.16.95) oraz ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy a organy gminy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U 90.34.198), które weszły w życie 27 maja 1990 r. Wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na tym, że wraz z reaktywowaniem samorządu terytorialnego utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej (także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej) należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasada podziału zadań między administrację rządową i samorządową. Administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. W art. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ustanowiona została zasada, że ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U 90.16.95), stanowił, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy. Przepis art.1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 96. 114. 542) stanowi, że do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W przykładowym wyliczeniu zawartym w art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. zadania i kompetencje z ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie nie zostały wymienione. Jedynie w art. 2 pkt 1 ustawy postanowiono, że do właściwości organów gminy przechodzą - jako zadania własne - należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, kompetencje do określania zespołu dawnej zabudowy wymagającej uporządkowania ze środków państwowych (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków). Również w przepisach art. 3 i 4 ustawy, określających, które z zadań i kompetencji należących dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz z zadań i kompetencji należących dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego -przechodzących do właściwości gminy jako zadania zlecone - nie zostały wymienione zadania z ustawy remontowej. W art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. (obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999r.) wymieniono zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przechodzące do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 i Nr 29, poz. 154 oraz z 1990 r., Nr 14, poz. 90). Kompetencje z ustawy remontowej nie zostały w tym przepisie przekazane. Przyjąć więc należy, że po reformie administracji w 1990 r. kompetencja wynikająca z przepisu art. 7 ust. 3 ustawy remontowej należała do organu gminy ( w niniejszej sprawie - Prezydenta Miasta K.). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) stwierdzono, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie, zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. (OSK 1017/04 LEX nr 171164). W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że "gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest, bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy, zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie". Decyzją z dnia 24 listopada 2008 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po wznowieniu postępowania nieważnosciowego stwierdziło wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 19 kwietnia 2006 r. (Kol. Odw. [...]), z naruszeniem prawa oraz odmówiło uchylenia ww. decyzji ze względu na to, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 24 listopada 2008 r. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 listopada 2008 r. W dniu 1 lutego 2012 Prezydent Miasta K. złożył wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Pogląd wyrażony w przytoczonym powyżej postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2006 r. sygn. lI SA/Kr 780/06 sprowadzający się do tezy, że reprezentowana przez Prezydenta Gmina Miasta K. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. Sąd w obecnym składzie w całości podziela. Podkreślić przy tym należy, że pogląd ten wyrażony został w istocie w tej samej sprawie i jako taki, w związku z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozostaje wiążący. Postępowanie wznowieniowe bowiem, zakończone zaskarżoną obecnie decyzją, toczyło się nadal w tych samych granicach przedmiotowych sprawy, w której wydana została decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z 1986 r. Zarówno więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jak i w postępowaniu wznowieniowym Gminie Miasta K. nie przysługują uprawnienia strony, w tym także domaganie się sporządzenia uzasadnienia wyroku. Dlatego też na podstawie art. 141 § 2 i 3 ppsa należało orzec jak w postanowieniu.