II SA/Kr 494/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel Ziaja (spr.) Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Inga Gołowska Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K.Z. , A.R. i R.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących K.Z. , A.R. i R.Z. solidarnie kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia .........2005 r. znak: .......Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat ........... nakazał K.Z. i K.Z. dokonać rozbiórki wiatrołapu zrealizowanego na działce nr ...... w K. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia. Po rozpoznaniu odwołania K.Z. i K.Z. od powyższej decyzji .........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia .........2006 r. znak: .........utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ..........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte na wniosek M.K. z dnia ...........2004 r. W dniu ............2005 r. na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego organ l instancji wydał decyzję, którą nakazał inwestorom - K.Z. i K.Z. dokonanie rozbiórki opisanego wyżej wiatrołapu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów MWINB w K. w dniu ............2005 r. uchylił w całości decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W dniu............2005 r. PINB Powiat ......... wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie, którym zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie określonym w tym postanowieniu dokumentów. Inwestorzy w wyznaczonym terminie nie wywiązali się z nałożonego obowiązku, zatem organ l instancji na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 prawa budowlanego w dniu..........2005 r. wydał decyzję znak: .......którą nakazał inwestorom dokonać rozbiórki wiatrołapu bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia. Od wymienionej decyzji odwołanie złożyli K.Z. i K.Z. . W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 11, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Organ l instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji podał, iż inwestorzy przystępując do realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej posiadali wszelkie stosowne zezwolenia i uzgodnienia z odpowiednimi organami, w tym decyzję WZiZT, zatem co najmniej niezrozumiałe jest stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż fakt wykonania prac budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia jest bezsporny. Zaskarżona decyzja jest niezrozumiała dla strony i zawiera uzasadnienie nie znajdujące poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Stwierdzenie organu l instancji dotyczące niespełnienia przez złożony przez inwestorów projekt budowlany wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego jest bezprzedmiotowe, zwłaszcza, że projekt był sporządzony przez osobę uprawnioną i zatwierdzony przez odpowiedni organ. Dodatkowo zarzucono, iż organ l instancji wydając skarżoną decyzję nie wyjaśnił wszystkich okoliczności podanych w decyzji .........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia .........2005 r., w szczególności nie ustosunkował się do kwestii zawartych w art. 37 prawa budowlanego i nie wyjaśnił dlaczego przyjął, iż inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę, ..........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, co następuje. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu............2004 r.) wynika, iż na działce nr ........ w K. w dniach od .......2004 -.........2004 r. K.Z. i K.Z. zrealizowali przy budynku mieszkalnym murowany wiatrołap, dach jednospadowy, kryty blachą trapezową, o szerokości 2,72 m, z czterema otworami okiennymi (jedno w ścianie powstałego podcienia, odległej od przeciwległej ściany budynku o 110 cm. Inwestorzy na rozbudowę budynku mieszkalnego o przedmiotowy wiatrołap uzyskali w dniu..........2002 r. pozwolenie na budowę znak: ...........która stała się ostateczna w dniu .........04.2002 r. W wyniku wznowionego z urzędu postępowania w przedmiocie wydania wymienionej decyzji pozwolenia na budowę postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia.........2003 r., ten sam organ postanowieniem z dnia..........2003 r. wydanym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. wstrzymał wykonanie pozwolenia na budowę, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody ............z dnia..........2003 r. Organ odwoławczy uznał, że od dnia, w którym zostało doręczone inwestorom postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia.........2003 r. nie mogli oni wykonywać inwestycji, do której realizacji uprawniała ich decyzja pozwolenia na budowę. Wykonanie przez inwestorów przedmiotowego wiatrołapu po wstrzymaniu wykonania decyzji stanowiło budowę w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Wobec powyższego zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez organ l instancji przepisu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego jest bezzasadny. W dacie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie inwestorzy posiadali ostateczną decyzję WZiZT dla budowy przedmiotowego wiatrołapu z dnia ...........2000 r., znak: ............wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy K. Zgodnie ze wskazaniami ...........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ l instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego wydał postanowienie, którym zobowiązał inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji przedmiotowego wiatrołapu. Inwestorzy przedłożyli jedynie kserokopie posiadanych dokumentów dotyczących postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w tym w szczególności kserokopię projektu budowlanego. Tym samym nie wykonali obowiązku nałożonego wymienionym postanowieniem. Art. 48 ust. 4 stanowi, że w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1. Zasadnym więc było wydanie przez organ l instancji w dniu ..........2005 r. decyzji nakazującej rozbiórkę wiatrołapu. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 77 i art. 80 k.p.a. uznając, że organ l instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Zdaniem ............Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie doszło także do naruszenia art. 10 i 11 k.p.a. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.Z. i K.Z. zarzucając jej: 1. obrazę przepisu art. 48 ust. 1, 2 i 3 prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, iż organ nakazał rozbiórkę obiektu, gdyż uznał, że skarżący nie dysponowali pozwoleniem na budowę, 2. naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i naruszenie słusznego interesu skarżących, - art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób chaotyczny, łączenie spraw a następnie ich rozdzielanie, wprowadzanie skarżących w błąd, podczas gdy praca organów administracji powinna pogłębiać zaufanie obywateli do tych organów, - art. 77 k.p.a. polegające na tym, iż błędnie rozpatrzono materiał dowodowy, zwłaszcza w zakresie sprzeciwu M.K. , - art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego i błędnej ocenie stanu prawnego, - wydanie decyzji bez podstawy prawnej z naruszeniem art. 107 k.p.a. polegającym na niepodaniu w zaskarżonej decyzji przepisu prawa materialnego, na którym oparto merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że K.Z. i K.Z. przystąpili do realizacji przedmiotowej inwestycji posiadając wszystkie stosowne zezwolenia i uzgodnienia z odpowiednimi organami. Przystępując do realizacji obiektu posiadali zatwierdzony projekt opracowany przez uprawnione osoby i inne wymagane prawem lub przez urzędy dokumenty. W chwili starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedłożyli również na żądanie Urzędu Gminy Uzdrowiskowej w K. zgody pozostałych współwłaścicieli budynku, przy czym dodać należy, że lokale znajdujące się w tym budynku stanowią odrębna własność poszczególnych właścicieli lokali i współwłasność części ułamkowych gruntu. Pozwolenie na budowę uprawomocniło się 12 kwietnia 2002 r. Nie jest zgodne z prawdą twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż wybudowanie wiatrołapu zostało zrealizowane bez wymaganego prawem zezwolenia - czym organ wydający decyzję naruszył art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Również sprzeczne z prawem jest twierdzenie, że inwestorzy przystąpili do prowadzenia robót budowlanych po wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Pozostaje poza sporem twierdzenie, że prace budowlane należy rozpocząć w terminie 2 lat od dnia uzyskania pozwolenia na budowę i inwestorzy wywiązali się z tego obowiązku zgłaszając do Urzędu Miasta rozpoczęcie prac budowlanych z dniem ...... maja 2003 r., jak również zgłoszenia takiego dokonał kierownik budowy, również posiadający stosowne uprawnienia. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, czy słusznie organ uznał, że obiekt wybudowany jest bez zezwolenia i tym samym zmusił niejako strony do zalegalizowania tej budowli jako nielegalnej. W całym postępowaniu nie wyjaśniono dlaczego uznano budowlę za nielegalną w sytuacji, gdy skarżący posiadali zgodę ówczesnych właścicieli, natomiast późniejsze nabycie nieruchomości przez M.K. nie powinno skutkować negatywnie dla skarżących. Żaden z organów nie odniósł się do tej kwestii. Wydawane w tej sprawie kolejne decyzje zawierają ogólne uzasadnienie nie znajdujące poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego na organie administracyjnym ciąży obowiązek wyjaśnienia i udowodnienia wszystkich okoliczności sprawy, czego w tym przypadku organ nie uczynił, naruszając tym samym art. 77 i 80 k.p.a. i podważając zaufanie stron do organu administracji państwowej. Podkreślono również, że przekształcenia własnościowe po stronie współwłaścicieli nieruchomości mogą iść tak szybko, że gdyby wszystkie organy administracji stosowały taką praktykę jak w tej sprawie, nigdy nie doszłoby do zakończenia inwestycji, zwłaszcza, że strona utraciła prawa już nabyte. W odpowiedzi na skargę .........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Roboty budowlane przy budowie wiatrołapu zostały wykonane po wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem były to roboty samowolne i dlatego podlegały sankcji, o której mowa w art. 48 prawa budowlanego. Ponieważ inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku nałożonego na nich postanowieniem organu l instancji z dnia ..........2005 r., należało nakazać rozbiórkę wiatrołapu na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 prawa budowlanego. W dniu ..........2007 r. skarżący K.Z. zmarł. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia ..........2007 r. sygn. akt l Ns 180/07 spadek po nim nabyli żona K.Z. oraz dzieci A.R. i R.Z. . W związku z powyższym postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu ........2007 r. Sąd zawiesił postępowanie, a następnie podjął je z udziałem następców prawnych zmarłego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności faktycznych oraz dokonały niewłaściwej wykładni art. 48 prawa budowlanego Wydane w sprawie rozstrzygnięcia opierają się na ustaleniu, że przedmiotowy wiatrołap został wybudowany w okresie od 21 września do 23 października 2004 r. Ustalenie to oparto na zapisie znajdującym się w protokole oględzin z dnia ......... grudnia 2004 r. Z akt sprawy nie wynika jednak skąd w protokole znalazł się taki zapis, w szczególności czy jest on oparty na informacji uzyskanej od inwestorów, czy też uzyskanej z innych źródeł. Jednocześnie trzeba podkreślić, że inwestorzy od początku postępowania powołują się na zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych z dnia ........maja 2003 r. Wydawanie decyzji na podstawie zapisu protokołu oględzin - w sytuacji, gdy źródło zapisanej informacji nie jest znane i wobec odmiennych twierdzeń inwestorów - budzi poważne zastrzeżenia i stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Data wybudowania wiatrołapu jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia i powinna być ustalona w sposób nie budzący wątpliwości. Wymaga to przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w szczególności przeprowadzenia dowodu z dziennika budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Równolegle z postępowaniem przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie przed organem administracji architektoniczne - budowlanej w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Postępowania te pozostają w ścisłym związku ze sobą. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego wiatrołapu ma znaczenie prejudycjalne dla sprawy toczącej się przed organami nadzoru budowlanego, gdyż jego rozstrzygnięcie stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed organami nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję o nakazie rozbiórki z dnia..........2005 r. oparł na ustaleniu, że przedmiotowe roboty budowlane zostały przeprowadzone po upływie dwóch lat od momentu, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji organ II instancji słusznie zwrócił uwagę, że na skutek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w związku ze wznowieniem postępowania przed organem administracji architektoniczne - budowlanej okres 2 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego ulega zawieszeniu. Jednocześnie wyraził pogląd, że roboty budowlane prowadzone mimo takiego wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowią samowolę budowlaną i mieszczą się w zakresie art. 48 prawa budowlanego. Sąd nie podziela tego stanowiska. Art. 48 przewidujący sankcję w postaci nakazu rozbiórki obejmuje swoim zakresem obiekty budowlane (lub ich części) będące w budowie albo wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei art. 28 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wspomniany przepis nie wymaga, by decyzja taka była wykonalna. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozbawia jej waloru ostateczności w rozumieniu art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Sankcja rozbiórki jest zaś tak daleko idąca, że możliwość jej nałożenia powinna wyraźnie wynikać z przepisu prawa. Pogląd ten znajduje również oparcie w wykładni systemowej. Należy w tym miejscu przywołać przepis art. 50a prawa budowlanego, który został wprowadzony ustawą z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 póz. 718). Przepis ten przewiduje obligatoryjny nakaz rozbiórki lub nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy roboty budowlane były prowadzone mimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2, w art. 49b ust. 2 lub w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Skoro nie wymieniono w powyższym przepisie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a., to a contrario należy wnioskować, że obiekty budowlane wykonane po wydaniu postanowienia na podstawie tego przepisu nie podlegają obowiązkowi rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego nie mogły więc nakazać rozbiórki, ani też prowadzić postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji na tej podstawie, że została ona przeprowadzona mimo wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę na podstawie art. 152 k.p.a. Jeżeli na skutek wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wiatrołapu zapadnie decyzja o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas na podstawie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego zajdzie potrzeba prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jeżeli jednak zapadnie decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), to organy nadzoru budowlanego powinny umorzyć postępowanie w przedmiocie budowy wiatrołapu jako bezprzedmiotowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego do Powiatu .........powinien więc zbadać czy postępowanie wznowieniowe prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy K. zostało już zakończone decyzją ostateczną, a w przypadku stwierdzenia, że toczy się nadal - organ l instancji powinien zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a., jak i z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 48 prawa budowlanego. Obie te decyzje podlegały więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami). W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.