II SA/Kr 494/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja (spr) WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2009 r. sprawy ze skargi H.M. , B.D.-M. i P.D.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 grudnia 2008r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B.D.-M. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [...].10.2008 r. znak: [...] Burmistrz m. Z. na wniosek A. i A. D. ustalił warunki zabudowy działek nr "1", "2", "3", "4" i "5" w obr. [...] m. Z., na cele realizacji budynku mieszkalno -usługowego, mieszczącego pensjonat z gastronomią. Od decyzji tej odwołali się B. i P. D. – M. oraz H. M., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących organ popełnił błąd w ustaleniach faktycznych, zakładając, że przylegająca do terenu inwestycji wąska droga (działka nr "2") może być dociążona ruchem pojazdów, który będzie "o kilkaset procent" większy po oddaniu do użytku projektowanej inwestycji. Kubatura i styl "alpejski" projektowanego budynku zakłóci ład przestrzenny w tym rejonie miasta. Skarżący jako właściciele działki nr "6" zabudowanej budynkiem nr 8 obawiają się paraliżu ruchu drogowego po oddaniu do użytku tak wielkiego obiektu gastronomicznego. Na skutek inwestycji wzrośnie zagrożenie na tej drodze, emisja spalin i hałas. Obszar biologicznie czynny na terenie inwestycji ustalony został na poziomie 28%, niespotykanym w tej dzielnicy, poniżej średniej wynikającej z analizy. Zdaniem skarżących wskaźnik ten powinien oscylować ok. 50%. Realizacja planowanego obiektu będzie oddziaływać na sąsiednie działki, a w zasięgu tego wpływu znajdzie się także działka należąca do skarżących. Decyzją z dnia 15.12.2008 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze toczące się w związku z powyższym odwołaniem. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium powołało się na orzeczenie NSA, z którego wynika, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Decyzja taka może wkraczać w sferę praw i obowiązków właściciela sąsiedniej nieruchomości i chociaż nie narusza ze swej istoty prawa własności, to może wpłynąć na sposób wykonywania własności. W rozpatrywanej sprawie nie można doszukiwać się przesłanek z art. 28 k.p.a. po stronie właścicieli działki nr "6" w obr. [...], oddzielonej od terenu inwestycji działką nr "7" (o szerokości ponad 30 m), stanowiącą nadto własność innych podmiotów. Przesłanką taką nie może być bowiem uciążliwość planowanej inwestycji, która nie jest zaliczana do żadnej kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wywołującą przez to obowiązku wyznaczania w sąsiedztwie obszaru ograniczonego użytkowania z powodu naruszenia prawem przewidzianych norm ochrony środowiska. Przesłanką taką nie może również być domniemany, lawinowy wzrost ruchu samochodowego na odcinku ulicy B. przebiegający na terenie działki nr "7". Kolegium nie stwierdziło także istnienia innych przesłanek z art. 28 k.p.a., a wywodzących się ze sfery powszechnie definiowanych interesów osób trzecich, bowiem projektowana inwestycja nie ograniczy zainteresowanym dostępu do drogi publicznej, nie spowoduje pozbawienia możliwości korzystania przez nich z dostawy wody, energii elektrycznej, gazu, czy tez możliwości odprowadzenia ścieków. Nie ograniczy dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych budynku nr 8, nie spowoduje też żadnych ograniczeń w możliwości rozbudowy bądź przebudowy tego budynku. Konstatacja powyższa nie jest przy tym sprzeczna z zasadą określoną w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, gdyż interesu takiego w niniejszej sprawie nie dowiedziono. Nie wystarczy bowiem wskazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten powinien wynikać z konkretnego przepisu materialno -prawnego, czyli normy prawnej jako podstawy ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Skoro skarżący nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, to nie mogą zostać uznani za strony toczącego się postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie mogą skutecznie wnieść odwołania od wydanej przez Burmistrza Z. decyzji. Postępowanie odwoławcze podlega więc umorzeniu. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. i P. D. – M. oraz H. M., zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 3 pkt 2 i art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 140 i art. 144 k.c. poprzez uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w uczestniczeniu w charakterze stron w przedmiotowym postępowaniu. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości. Według skarżących nie istnieje żaden przepis prawny, który określałby w metrach odległość między działkami, kwalifikując, bądź pozbawiając skarżących do uznania ich za strony postępowania. Zwrócono uwagę na znaczny rozmiar i charakter inwestycji, która doprowadzi do przekształcenia dwóch niewielkich domów jednorodzinnych w dużą inwestycję usługowo - gastronomiczną. Spowoduje to wzrost hałasu i wibracji, emisję niepożądanych zapachów wynikających z produkcji wyżywienia dla konsumentów 3 restauracji i stołówki pensjonatowej, znaczne zwiększenie wydzielania spalin i kurzu. Inwestycja wpłynie także na zmniejszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mimo, że odległość działki skarżących od granicy inwestycji wynosi 30 metrów skutki te będą odczuwalne również na ich działce. Brak przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko nie oznacza braku negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość skarżących. Swój interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy wyprowadzają oni z przepisów prawa cywilnego, a także przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o i zagospodarowaniu przestrzennym, które przy prowadzeniu procesu inwestycyjnego nakazują uwzględniać interesy osób trzecich. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołali orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało ponadto, że decyzją z dnia 15.12.2008 r. znak: [...] uchyliło decyzję Burmistrza m. Z. z dnia [...].10.2008 r. znak: [...] m. in. z powodu ustalenia warunków umożliwiających wzniesienie obiektu znacznie przekraczającego parametrami, gabarytami i wskaźnikami wielkości średnie w obszarze otaczającym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja, od której odwołanie wnieśli skarżący, dotyczyła ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w tej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Art. 6 ust. 2 tej ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z kolei art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. "d" powołanej ustawy nakazuje, by decyzja ustalająca warunki zabudowy określała warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przyznając osobom trzecim pewien zakres ochrony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powołane przepisy nie określały jednak przesłanek, jakimi należałoby się kierować przy określaniu kręgu osób, których interesu prawnego mogłaby dotyczyć realizacja inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Problematyką tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonych składach (por. uchwałę Składu Pięciu Sędziów NSA z 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 - ONSA 1995 r. z. 4 poz. 154). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, że o interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko -sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. Na takim stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2004 r. OSK 394/04 (LEX nr 160631), a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Gd 116/07 (LEX nr 355451). Wprawdzie orzeczenia te zapadły na tle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże mimo zmiany stanu prawnego zachowują aktualność. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że stwierdzenie braku u skarżących przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym było przedwczesne. Okoliczność, że nieruchomość należąca do-skarżących nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, lecz znajduje się w odległości ok. 30 metrów od tej działki, nie musi oznaczać braku wpływu tej inwestycji na nieruchomość skarżących. Również fakt, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie implikuje twierdzenia, że nieruchomość skarżących znajduje się poza zakresem oddziaływania tej inwestycji. Przy ocenie obszaru oddziaływania obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, należy wziąć pod uwagę w szczególności jego funkcję, gabaryty, a także rozmiar planowanej w tym budynku działalności. Z akt administracyjnych wynika, że planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę obiektu pensjonatowe gastronomicznego z dominująca funkcją gastronomiczną ([...] restauracje i drink bar oraz [...] pokoi pensjonatowych). Należy podzielić zastrzeżenia skarżących, iż inwestycja o tak dużych rozmiarach spowoduje zwiększenie hałasu oraz nasilenie ruchu drogowego, a co za tym idzie większą emisję spalin i zmniejszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mimo, iż działka skarżących położona jest w odległości ok. 30 metrów od terenu inwestycji, ze względu na wymienione czynniki znajdzie się w zakresie oddziaływania tego przedsięwzięcia. Interes prawny skarżących należy wywieść z przepisów gwarantujących ochronę własności. Skoro planowana inwestycja będzie miała wpływ na sposób korzystania przez skarżących z nieruchomości stanowiącej ich własność, to należy przyznać im przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Na skutek uchylenia skarżonej do sądu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] będzie musiało ponownie odnieść się do odwołania wniesionego przez skarżących od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].10.2008 r. znak: [...]. W sytuacji, w której decyzja wydana w l instancji została już uchylona na skutek rozpoznania innych odwołań wniesionych przez strony, postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem jest odwołanie B. i P. D. – M. oraz H. M. musi zostać umorzone. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organu l instancji postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Należy jednak rozważyć, czy w dalszym postępowaniu, toczącym się przed organem l instancji, skarżący nie powinni korzystać z przymiotu strony. Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego należało uchylić ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.