II SA/Kr 495/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2009 r. sprawy ze skargi G.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 24 sierpnia 2001 r. G. F. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o nielegalnym wybudowaniu linii kablowej napowietrznej na jej działce przez Telekomunikację [...] S.A. Po wszczęciu postępowania i zawiadomieniu stron, organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości na podstawie którego ustalił, że na działce nr "1" przy ul. [...] w N. został wykonany przez Spółkę Telekomunikacja [...] S.A. przyłącz teletechniczny do budynku na działce sąsiedniej. Telekomunikacja [...] nie posiadała pozwolenia na budowę słupa i tego przyłącza, a same prace wykonano w połowie 2001 r. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2002 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał Dyrektorowi Pionu Sieci Telekomunikacji [...] S.A. dla Obszaru N. rozebranie samowolnie wybudowanego przyłącza telekomunikacyjnego prowadzonego przez działkę nr "1" do budynku nr "A". W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że na postawienie słupa i wykonanie przyłącza wymagane było pozwolenie na budowę, a inwestor takiego pozwolenia nie posiadał. Wskazano na treść art. 48 Prawa budowlanego, która nakazuje w takiej sytuacji wydanie decyzji zobowiązującej do rozebrania samowolnie wykonanej inwestycji. Od tej decyzji odwołanie wniosła Spółka Telekomunikacja [...] S.A. - Obszar Telekomunikacji w N., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w tej sprawie organ I instancji naruszył podstawowe zasady Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona skarżąca nie była informowana o toczącym się postępowaniu i nie zapewniono jej czynnego udziału w tym postępowaniu. Po rozpoznaniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 lutego 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ podał, że po wniesieniu odwołania nowelizacją Prawa budowanego z dnia 27 marca 2003 r. zmieniono treść art. 48 tej ustawy i taka znowelizowana treść przepisu będzie miała zastosowanie do tej sprawy. Tym samym w pierwszej kolejności organ I instancji winien rozważyć dopuszczalność zalegalizowania tego przyłącza i winien stosować znowelizowana treść art. 48 Prawa budowlanego. Decyzję tą doręczono G. F. [...].02.2009 r. i dnia [...].03.2009 r. skarżąca wniosła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W skardze skarżąca podniosła, że w tej sprawie miało miejsce rażąco długie rozpoznawanie odwołania. Odwołanie wniesiono w 2002 r. a decyzja organu odwoławczego pochodzi z 2009 r., czyli po upływie 7 lat. Jest to przykład naruszenia art. 6-9 i art. 12 K.p.a. Podniesiono szereg argumentów wskazujących na bezczynność organu odwoławczego, a także na okoliczność, zgodnie z którą rozpoznając odwołanie w rozsądnym terminie uniknięto by konieczności uwzględniania zmiany Prawa budowlanego z 2003 r. To opieszałość organu odwoławczego doprowadziła do wydania decyzji niekorzystnej dla skarżącej. Skarżąca podniosła, że takie działanie administracji narusza art. 64 Konstytucji RP, bo przez okres 7 lat skarżąca została pozbawiona możliwości korzystania ze swojej nieruchomości, ponieważ pozbawiona była wiedzy o legalności lub braku legalności tak wybudowanego przyłącza. Nie jest dopuszczalnym ograniczanie własności w drodze bezczynności organu administracji W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze podniesiono, że niezbędnym jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tej sprawie, a sama możliwość zalegalizowania wykonanego przyłącza nie oznacza jego legalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca G. F. w dniu 14 marca 2009 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 lutego 2009 r., doręczoną skarżącej 24 lutego 2009 r. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczy legalności wykonania przyłącza teletechnicznego. Tym samym pierwszą okolicznością powinno być ustalenie, jak należy zakwalifikować tak wykonany przyłącz, a mianowicie czy przyłącz ten jest budowlą (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), czy też urządzeniem budowlanym (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Ta okoliczność miała znaczenie już w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji. W tej sprawie organy obu instancji uznały, że wykonany przyłącz teletechniczny jest budowlą i zastosowały art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu takie założenie jest przedwczesne. W szczególności organy administracji nie wyjaśniły, czy przedmiotowy przyłącz traktowany jest jako sieć techniczna lub sieć uzbrojenia terenu, czy też jako przyłącz instalacyjna. Ma to zasadnicze znaczenie w sprawie. Skoro zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pod pojęciem urządzenia budowlanego należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącz i urządzenie instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazd, ogrodzenie, plac postojowy i plac pod śmietnik, to tym samym należało odnieść się w zaskarżonej decyzji do tego pojęcia i wyjaśnić, dlaczego nie zakwalifikowano przedmiotowego przyłącza do kategorii urządzeń budowlanych. W ocenie Sądu budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego) dotyczy takich instalacji i urządzeń technicznych, które zasadniczo znajdują się w samym budynku i stanowią jego integralną część. Natomiast przyłącza do tego budynku nie są już częścią samego budynku w rozumieniu Prawa budowlanego. Wprawdzie pozwalają one na korzystanie z danego budynku, ale do oceny legalności ich budowy ustawodawca wprowadził wobec nich od 11 lipca 2003 r. odrębny reżim prawny. Obiekt budowlany lub jego część wzniesiona bez pozwolenia na budowę podlega, stosownie do art. 48 Prawa budowlanego, postępowaniu zmierzającego do jego zalegalizowania lub nakazania rozbiórki, natomiast urządzenia budowlane nie zaliczone do budowli lub budynków podlegają art. 50-51 Prawa budowlanego. Tym samym powoływanie się przez organ II instancji na art. 48 Prawa budowlanego i art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) było w tej sprawie przedwczesne. Wprawdzie rzeczywiście powołany art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej z 27 marca 2003 r. przewidywał, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (11 lipca 2003 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, do których stosowało się przepisy znowelizowane. Kolejna jednak nowelizacja Prawa budowlanego z 16 kwietnia 2004 r. (ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) rozwiewa już wszystkie wątpliwości, ponieważ zgodnie z jej art. 2 ust. 1 do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosowało się przepisy nowelizowane tą ustawą, z wyjątkiem spraw dotyczących: a) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem 31 maja 2004 r. i do których stosowano przepisy dotychczasowe; b) obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f Prawa budowlanego oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe jeżeli sprawy zostały wszczęte przed datą 31 maja 2004 r. i do tej daty nie zostały zakończone. Tym samym nie ulega wątpliwości, że rozpoznając w lutym 2009 r. odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uwzględnić przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w wersji po 30 maja 2004 r. Z dniem 31 maja 2004 r. weszły w życie istotne zmiany tak art. 48 jak i 51 Prawa budowlanego. Co istotne i na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, przyjęcie założenia, że przedmiotowe przyłącze nie stanowi budynku (bądź budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi) prowadzi do zastosowania zupełnie odmiennego reżimu prawnego - mianowicie art. 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 tej ustawy. Artykuły 48 i 51 Prawa budowlanego zawierają regulacje wzajemnie się wykluczające w tym sensie, że stosowanie art. 51 nie mogło dotyczyć przypadków, w których miał zastosowanie art. 48 (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 881/05, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1155/05). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję dlatego, że jej uzasadnienie wyraźnie wskazywało na obowiązek stosowania przez organ I instancji art. 48 Prawa budowlanego bez możliwości dokonania innego zakwalifikowania przedmiotowego przyłącza telekomunikacyjnego. W związku z tym będąc związany taki poglądem organ I instancji musiałby prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a nie rozważać możliwość zastosowania art. 51 tejże ustawy. Mając powyższe należy uznać, że organ odwoławczy wadliwie przeprowadził w tej sprawie postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie faktycznego stanu w sprawie. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 § 1 K.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 48 i 51 ustawy z dnia 7 lipa 1994 r. Prawo budowlane). . Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy powinien ocenić sposób zakwalifikowania wybudowanego przyłącza telekomunikacyjnego i stosowanie do tego orzec w sprawie. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.