II SA/Kr 497/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki ' AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. "[...] w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 stycznia 2004 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki z o.o. "S.-P." w [...], reprezentowanej przez radcę prawnego P. M. od decyzji Burmistrza m. [...] z dnia [...].2003 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr 737/4 w obr. [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz.717), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w trybie art. .44 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Burmistrz m. [...] - po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].2002 r. Sp. z o.o. "S.-M. P." w [...] - odmówił decyzją z dnia [...].2003 r., znak: [...] ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 737/4 w obr. [...] (rejon ul. [...] i Al. [...]). Przedmiotem wniosku była stacja paliw z obiektami towarzyszącymi: pawilon stacji ze sklepem i zapleczem biurowym, pomieszczenia socjalne i sanitarne, infrastruktura techniczna i reklamy. Organ pierwszej instancji podniósł w uzasadnieniu swojej decyzji, że planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym w dniu orzekania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotyczy terenu o symbolu "1UC", tj. usług komercyjnych (handlu, gastronomii, rzemiosła, innych usług komercyjnych), podczas gdy w świetle ustaleń planu miejscowego stacje paliw mogą być realizowane wyłącznie w terenach o symbolu "KS", w których jako przeznaczenie podstawowe wymienione zostały m.in. "stacje paliw". Jako argument dodatkowy organ podał, że lokalizacja stacji paliw w bezpośrednim rejonie skrzyżowania ulic o dużym natężeniu ruchu może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa tego ruchu. Do rozstrzygnięcia organ dołączył opinię Wydziału Drogownictwa i Transportu Urzędu Miasta [...], który powołując się na przepis § 113 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz.430) uznał, że włączenie wjazdu i wyjazdu z projektowanej stacji na jezdnie przyległych ulic w bezpośrednim rejonie skrzyżowania - jest niezgodne z przytoczonym przepisem. Z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji nie zgodziła się Sp. z o.o. "S. P." w [...] i w odwołaniu od decyzji podniosła zarzut niezasadności wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy - zdaniem odwołującego się - wniosek zgodny jest z planem miejscowym. W ocenie strony odwołującej się organ nie wykazał przy tym niezgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z tym planem ani nie uwzględnił wskazań uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].2003 r. znak: [...] i nie przeprowadził wyczerpującego wywodu w kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym. Odwołująca się Spółka wskazała w szczególności, że organ nie odniósł się w ogóle do ustaleń planu miejscowego dla terenów "1UC", które w ramach tzw. "przeznaczenia dopuszczalnego" przewidują możliwość lokalizacji "urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji", do jakich - w ocenie strony - zalicza się także stacja paliw. Biorąc dodatkowo pod uwagę przewidzianą w planie miejscowym lokalizację "innych usług o charakterze komercyjnym" - skarżący wywodził, że wniosek jest w swej istocie zgodny z planem miejscowym, a odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi naruszenie zasady wyrażonej przepisem art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W ocenie skarżącego przepisy dotyczące warunków technicznych nie są "przepisami szczególnymi" w zrozumieniu przepisu art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1994 r. Nie zgodził się przy tym skarżący z tezą organu orzekającego o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu, które ma rzekomo spowodować lokalizacja wjazdów i wyjazdów z projektowanej stacji paliw w rejonie skrzyżowania ulic [...] i Al. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z dniem 31 grudnia 2003 r. - zgodnie z przepisem art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. [...], zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] i Gminy [...] z dnia [...].1994 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Po tym dniu teren objęty wnioskiem inwestora nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek został złożony w dniu [...].2002 r. i postępowanie w sprawie nie zostało zakończone decyzją ostateczną, w związku z czym - w myśl przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., do przedmiotowej sprawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zauważono przy tym, że nowa ustawa z 2003 r. nie przewiduje ograniczenia czasowego dla okresu przejściowego, a zatem aż do wydania decyzji ostatecznej obowiązują przepisy dotychczasowe. Oznacza to obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie przepisów art. 44 ust. 1-4 ustawy z 1994 r. - przewidzianym w sytuacji braku planu miejscowego, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ponadto oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle zarzutów przedstawionych przez pełnomocnika wnioskodawcy podzielając zarzut nie uwzględnienia ustaleń decyzji [...] z dnia [...].2003 r. nakazującej przeprowadzenie wyczerpującego wywodu na okoliczność zgodności (bądź niezgodności) inwestycji z obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia planem miejscowym, w szczególności w kwestii analizy funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z dopuszczoną planem miejscowym (w terenie "1UC") lokalizacją urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji. Wskazano, że ma to tym bardzie znaczenie, gdyż w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na niezgodność inwestycji z "przeznaczeniem podstawowym" terenu, nie biorąc w ogóle pod uwagę "przeznaczenia dopuszczalnego". Stanowi to naruszenie zasady wyrażonej przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Kolegium podzieliło też zarzut niezasadności oparcia rozstrzygnięcia m.in. na przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W szczególności Kolegium uważa za niedopuszczalne operowanie w decyzji administracyjnej niesprecyzowanymi bliżej i nie popartymi stosownym wywodem pojęciami "zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w obszarze oddziaływania węzła drogowego". W tym przypadku Kolegium stwierdziło naruszenie zasad określonych przepisami art. 8 i art. 9 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że wobec utraty mocy obowiązującej planu miejscowego m. Zakopanego - przedstawiona wyżej ocena ma znaczenie jedynie pomocnicze w niniejszym rozstrzygnięciu i w pierwszej kolejności ma na celu zwrócenie uwagi- organu pierwszoinstancyjnego na konieczność zachowania podstawowych zasad orzecznictwa administracyjnego, w tym obowiązku określonego w przepisie art. 107 §1-3 k.p.a. w kwestii należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2004 r. znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia "S." w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie skargi koncentruje się na analizie uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] i Gminy [...] z dnia [...].1994 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W ocenie strony skarżącej planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami tego planu, a stanowisko organu odwoławczego nieuprawnione. Skarżący podnosi, że ani organ odwoławczy ani sąd administracyjny nie są władne do interpretacji ustaleń planu miejscowego. Rozstrzygająca jest w tym zakresie opinia autorów planu, zgodnie z którą planowana inwestycja jest z tym planem sprzeczna. W ocenie skarżącego stanowisko organu odwoławczego jest stronnicze i ma na celu ochronę wyłącznie interesów inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do zarzutów skargi i wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Istota jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego polega na kreowaniu indywidualnych norm prawnych w wyniku stosowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawa administracyjnego, przy czym dopuszczalność tego stosowania zdeterminowana jest zaistnieniem określonego stanu faktycznego. Indywidualny związek określonej sfery faktycznej ze sferą prawną wyznacza przedmiot jurysdykcji administracyjnej, który określa się mianem sprawy administracyjnej stanowiącej podstawowy łącznik między administracyjnym prawem materialnym i procesowym. Mająca materialnoprawny charakter sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą wszczęcia tego postępowania uzyskując jednocześnie walor sprawy w znaczeniu procesowym. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma więc na celu wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji norm prawa materialnego w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Innymi słowy, postępowanie jurysdykcyjne zmierza do skonkretyzowania i zindywidualizowania ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej, a jego celem jest załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kształt sprawy administracyjnej i tym samym decyzji administracyjnej determinują normy prawa materialnego. Jedną z konsekwencji tego stanu rzeczy jest to, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Ponieważ normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, to z zasady powinny być stosowane wg dnia, w którym akt administracyjny zostaje wydany. Organ bada sprawę na bieżąco mając na względzie, że sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać. Organ drugiej instancji też orzeka w sprawie czyli uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji drugiej instancji. W okresie od wydania decyzji pierwszej instancji do wydania decyzji drugiej instancji stan faktyczny i stan prawny mogą zmienić się tak bardzo, że powstaje nowa sprawa administracyjna. Wtedy organ drugiej instancji jest zobowiązany wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., chyba że ustawa zawiera przepisy przejściowe i porządkowe i ustawodawca mówi, że pomimo zmiany stanu prawnego należy stosować przepisy dotychczasowe. Pogląd o tym, że organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien rozstrzygać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej znajduje również aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., II SA 2057/01, LEX nr 121774, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, LEX nr 78936, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r, IV SA 396/99, LEX nr 54143). W dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem. 11 lipca 2003 r., stanowiąc w art. 88, iż traci moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się wyjątkowy charakter regulacji przejściowej zawartej w art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podnosi, że przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym znajdują zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowej i nie zakończonych decyzją ostateczną (zob. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 573). Postępowanie w sprawie, w której zapadła zaskarżona decyzja zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia [...].2002 r. i nie została zakończona decyzją ostateczną. Wprawdzie w sprawie zapadły dwie ostateczne decyzje organu odwoławczego, tj. decyzja z dnia [...].2003 r., znak: [...] oraz zaskarżona decyzja z dnia 9 stycznia 2004 r., znak: [...], to jednak decyzje te mają charakter kasacyjny, a z istoty swojej decyzje kasacyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kończą sprawy administracyjnej, lecz przekazują ją do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z tym rozstrzygnięcie sprawy z wniosku inwestora z dnia [...].2002 r. powinno nastąpić według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie (tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. - zgodnie z art. 75 ustawy). Przepisu ten nie miał zastosowania do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Ponadto, jeżeli w terminie, o którym mowa wyżej, rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zachowywał ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to ponad wszelką wątpliwość, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji w dniu 9 stycznia 2004 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. [...], zatwierdzony Uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] i Gminy [...] z dnia [...].1994 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], póz. [...]) utracił już swoją ważność. W tym stanie rzecz organ odwoławczy nie mógł dokonać weryfikacji zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...]. W zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej, konieczne stało się dokonanie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 40 ust. 2 i art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia te mogły być dokonane wyłącznie przez organ pierwszej instancji, gdyż działanie w tym zakresie organu odwoławczego wymagałoby przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego, a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie narusza prawa zaskarżona decyzja, na mocy której organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w trybie art. .44 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Bezprzedmiotowa jest również na gruncie niniejszej sprawy analiza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie mógł już - jako prawo nieobowiązujące - stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Wskazać jednakże należy, że pozbawione jakichkolwiek podstaw jest twierdzenie strony skarżącej, że organy administracji i sądy administracyjne nie są kompetentne w zakresie wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, a powołane do stosowania prawa organy państwa są tym samym wyłącznie uprawnione i zobowiązane do wykładni przepisów tego prawa. W tym stanie rzeczy należało oddalić skargę Spółdzielni "S." w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2004 r., znak: [...] mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.