II SA/Kr 497/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej J.S. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 r. (......) na podstawie art. 80, ust. 2, pkt.1, 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane (Dz. U.2010/243/1623 tekst jedn. z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J.S. i E.S. wykonać rozbiórkę ogrodzenia z elementów betonowych prefabrykowanych, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S. od strony drogi ziemnej oznaczonej jako działka nr [...] w S. (innego miejsca publicznego) na odcinku o długości 33,0 m. Organ administracji podał co następuje: Na działce nr [...] w S. od strony drogi gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] znajduje się ogrodzenie wykonane z elementów betonowych prefabrykowanych. Długość odcinka ogrodzenia wykonanego bezpośrednio przy drodze wynosi 45,50 m, a długość odcinka odchodzącego w głąb działki nr [...] w S. (od punktu załamania) - wynosi 14,50 m. Szerokość drogi gruntowej wynosi-około 2,5 m, a odległość ogrodzenia od osi drogi (dz. nr ....) wynosi od 1,6 m do 1,8 m. Słupki graniczne usytuowane są od strony drogi (dz. nr ....), w bezpośrednim zbliżeniu do słupków ogrodzenia (fotografia akta K-10 i 9). Budowę przedmiotowego ogrodzenia, bez zgłoszenia właściwemu organowi, J.S. i E.S. rozpoczęli dniu 19 maja 2012 roku, a do stanu obecnego doprowadzili w dniu 21 maja 2012 roku. J.S. oświadczyła, że przed rozpoczęciem budowy uzyskała w Starostwie Powiatowym w T. informację, że do realizacji planowanego wówczas zamierzenia inwestycyjnego nie jest potrzebne ani zgłoszenie ani pozwolenie na budowę, skoro jest współwłaścicielem drogi –działki nr [...] . Taką samą informację miała uzyskać w Urzędzie Gminy S. Zgodnie z art. 3 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane urządzenia budowlane, to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczeniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, postojowe i place pod śmietniki. Przedmiotowe ogrodzenie powstało jako ogrodzenie działki zabudowanej, jednak jego budowa nie ma bezpośredniego związku z budową obiektów budowlanych - budynków usytuowanych na tej działce. Powstało ono niezależnie od budowy budynków usytuowanych na działce nr [...] w S. , dlatego jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym i stanowi w istocie obiekt budowlany. To, że ogrodzenie należy uznać za obiekt budowlany wynika też z art. 49b ust. 5 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który określa wysokość opłaty legalizacyjnej indywidualnie dla ogrodzeń wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia (por. IV SA 1840/03). Budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego). Droga oznaczona jako działka nr [...] w S. , pomimo że stanowi własność osób prywatnych i nie jest drogą gminną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (aktaK-32), jest włączona w sieć dróg na terenie wsi S. , stanowi dojazd do wielu działek (rysunek planu zagospodarowania przestrzennego (aktaK-28). Może ona być użytkowana przez nieograniczoną liczbę osób, jest miejscem ogólnie dostępnym, zatem jest miejscem publicznym – (por. OSK 454/04). Przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało od strony drogi oznaczonej jako działka nr [...] w S. - innego miejsca publicznego (odcinek o długości 33,0 m) i od strony działki nr [...] w S. (odcinek o długości 27,0 m) (aktaK-13a i 13b). W oparciu o wypis z rejestru gruntów (aktaK-5) oraz kopię mapy ewidencyjnej i sytuacyjnej (aktaK-7 i 8) ustalono, że działka nr [...] w S. jest własnością prywatną A.S. i J.S. i nie jest drogą. W związku z czym inwestor nie był zobowiązany do zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od strony działki [...] w S. (27,0 m). Niniejsze postępowanie dotyczy natomiast fragmentu przedmiotowego ogrodzenia o długości 33,0 m, wykonanego od strony drogi oznaczonej jako działka nr [...] , które wybudowane zostało bez wymaganego zgłoszenia. W związku z powyższym postępowanie należało prowadzić w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego, który dotyczy rozbiórki obiektów budowlanych i możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów. Z uwagi na treść w/w przepisu należało ustalić, czy budowa przedmiotowego ogrodzenia jest zgodna z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami RM, RM.PG dla działek oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem dr wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy obowiązujące dla: ogrodzeń w odległości 2 m od krawędzi tej działki. Działka nr [...] w S. położona jest w terenie oznaczonym symbolem planu 1.RM, oznaczona jest symbolem dr. Z powyższego wynika, że odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] , usytuowany jest z naruszeniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na niezachowanie minimalnej odległości 2 m od strony działki nr [...] . W związku z powyższym, w oparciu o przepis art. 49b ust.1 Prawa budowlanego należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego odcinka ogrodzenia. Przepisy ustawy prawa budowlanego nie regulują natomiast wymaganych odległości ogrodzenia od granicy pomiędzy działkami prywatnymi, bądź istniejących obiektów budowlanych. Sprawy sporne dotyczące budowy ogrodzeń pomiędzy działkami prywatnymi do wysokości 2,20 m i nie naruszających warunków technicznych, rozstrzygane są przed sądami powszechnymi. Również sprawy sporne dotyczące przebiegu granic nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J.S. Podała, że ogrodziła działkę, której jest właścicielką, w miejscu gdzie znajdują się słupki graniczne posadowione przez geodetę sądowego. Dodała, że ogrodzenie nie zmniejsza szerokości drogi z uwagi na położenie ternu. Podniosła, że została wprowadzona w błąd przez organy administracji, od których otrzymała informację, że na realizację przedmiotowego ogrodzenie nie jest wymagane zgłoszenie. Decyzją z dnia 15 lutego 2013 r. (.....) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że z analizy art. 28 ust. 1, art. 29 i 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wynika, że budowa ogrodzenia na działce nr [...] od strony działki nr [...] wymagała zgłoszenia właściwym organom architektoniczno-budowlanym. Skoro inwestorzy nie dokonali zgłoszenia zasadnym było procedowanie w oparciu o art. 49 w/w ustawy. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jeśli chodzi o zakwalifikowanie działki nr [...] jako innego miejsca publicznego. Dodał, że działki [...] i [...] położone są na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym symbolem 1.RM., dlatego zastosowanie znalazł przepis §3 ust. 1 pkt 8 a) planu miejscowego. Zgodnie z nim w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami RM, RM.PG, dla działek oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem dr wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy obowiązujące dla ogrodzeń w odległości 2 m od krawędzi tej dziali. Działka [...] oznaczona została symbolem dr, zaś z analizy dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli w dniu 29 maja 2012 r. wynika, że "przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało w nieznacznej odległości od linii rozgraniczającej działki [...] i [...] . Powyższe wskazuje na naruszenie zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od powyższego wskazał organ, że ewentualne wprowadzenie w błąd inwestora przez organy administracji, skutkujące powstaniem szkody w jej majątku, może stanowić podstawę roszczenia odszkodowawczego dochodzonego prze sądem powszechnym. Na powyższe rozstrzygnięcie J.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca w większości powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodała, że szerokość drogi znajdującej się na działce nr [...] jest wygórowana oraz, że "złożyła wniosek o zmianę planu zagospodarowania dotyczącego tej działki". Podniosła nadto, że "działka [...] ma szerokość 17 – 18 m, stojący na niej budynek gospodarczy ma długość 13 metrów, od budynku gospodarczego do obecnego ogrodzenia jest 4,20 m. Wskazała, że po odstąpieniu od drogi 2 m pozostaje 2,20 m który to odcinek uniemożliwia skarżącej wjazd na posesję do garażu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 49 b ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu II instancji -t.j. Dz.U. 2010/243/1623), będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Stosownie zaś do treści art. 49 b ust. 2 ustawy, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów umożliwiających "zalegalizowanie" obiektu. W pierwszej kolejności rozważenia zatem wymagało, czy organ prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 49 b prawa budowlanego, co sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wykonanie przedmiotowego ogrodzenia wymagało uprzedniego zgłoszenia. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, również Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednolite (por. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2006 r., sygn. II OSK 675/05, w którym wyrażono pogląd, że "przez pojęcie innych miejsc publicznych, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie należy rozumieć dróg niebędących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz np. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. II OSK 1002/05, w którym zaprezentowano pogląd odmienny, zgodnie z którym sformułowanie "od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" obejmuje również drogi uznane za niepubliczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych). Ponieważ prawo budowlane nie zawiera definicji pojęć "droga" , "ulica" , "plac", "miejsce publiczne", przy wykładni przepisu art. 30 prawa budowlanego pomocne będą definicje zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) . Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 tej ustawy, drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Ulicą zaś jest droga na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. W ustawie o drogach publicznych zawarta została odrębna definicja "drogi publicznej", którą, w myśl art. 1 ustawy jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem i z wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Wynika stąd , że aby dana droga była drogą publiczną muszą być spełnione dwa warunki : prawny – zaliczenie drogi w określonym trybie do jednej z kategorii dróg wymienionych w ustawie oraz techniczny – musi nadawać się do korzystania przez wszystkich zgodnie z jej przeznaczeniem. Według przepisu art. 8 ustawy, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Ze sformułowania zawartego w przepisie art. 30 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego : "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" wynika, że określenia "drogi" i "ulice" użyto w tym przepisie w znaczeniu funkcjonalnym . Dla jego zastosowania bez znaczenia jest, czy dana droga została sklasyfikowana jako droga publiczna. Istotnym jest jedynie czy spełnia ona kryterium "miejsca publicznego" w znaczeniu jej dostępności dla ogółu. Również "ulica" wymieniona w tym przepisie nie musi spełniać kryterium drogi publicznej. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania obiektu sformułowanie: "dróg, ulic, placów" użyte zostało w potocznym rozumieniu tych słów , co zgodne jest z definicjami "drogi" i "ulicy" zamieszczonymi w ustawie o drogach publicznych. Określenie "i innych miejsc publicznych" stanowi dopełnienie dla poprzedzającego je sformułowania "dróg, ulic, placów" . Z całą więc pewnością budowa ogrodzenia od strony drogi niebędącej drogą publiczną, ale stanowiącej miejsce publiczne, wymaga uprzedniego zgłoszenia. Wobec jednak braku definicji pojęcia "miejsca publicznego", ustalenie tej przesłanki każdorazowo wymaga szczegółowych ustaleń i głębokiej analizy. Za przyjęciem, że dana droga ma charakter miejsca publicznego muszą przemawiać konkretne i wykazane okoliczności. Ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości są ograniczeniami prawa własności, a te nie mogą być bez należytego uzasadnienia nakładane. W rozpatrywanej sprawie ta okoliczność nie została należycie wykazana. To, że dana działka jest urządzona jak droga i to, że w ewidencji oznaczona jest symbolem "dr" nie oznacza jeszcze, że jest ona miejscem publicznym. Z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że działka [...] stanowi współwłasność osób fizycznych, w tym E.S. i J.S. W piśmie zaś, które zainicjowało postępowanie w sprawie J.S. domagała się "wstrzymania ogrodzenia przy drodze dojazdowej do domu" twierdząc, że " E.S. ma wpisaną drogę do domu z gruntów J., a przez moje podwórko już nie". W tej sytuacji stwierdzenie przez organ, że działka [...] jest włączona w sieć dróg na terenie wsi i stanowi dojazd do wielu działek nie jest wystarczające dla nadania tej działce statusu "innego miejsca publicznego". Po pierwsze nie opisano i nie wykazano w jaki sposób działka ta funkcjonuje "w sieci dróg" wiejskich, do jakich działek prowadzi i czy rzeczywiście jest wykorzystywana na tyle powszechnie, że przestała odpowiadać statusowi "drogi prywatnej". Formułując tezę o "publiczności" miejsca organ odwołał się do rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wyrys zamieścił w aktach. Ten dokument jest jednak na tyle niewyraźny, że nie pozwala na weryfikację w/w tezy. Sprawa wymaga w opisanym zakresie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i ponownej oceny charakteru drogi stanowiącej działkę nr [...] . Dopiero niewątpliwe ustalenie, że droga ta stanowi "inne miejsce publiczne", otwierać będzie potrzebę sprawdzenia zgodności wzniesionego ogrodzenia z zapisami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie stwierdzić należy, że organy, nie dokładając należytych starań do wyjaśnienia sprawy w opisanym zakresie, naruszyły przepisy art. 7, 77 i art. 107 kpa, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić decyzje organów obu instancji. O zakazie wykonywania decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 w/w ustawy.