II SA/Kr 498/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Wójt Gminy L. decyzją nr [...] z dnia 3 listopada 2015 r. znak:[...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, obejmującego teren części działki nr [...] obr. Ł. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 1.07.2015r. I.K. zwróciła się do Wójta Gminy L. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] w Ł. , na cele realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Do wniosku dołączono kopię mapy zasadniczej l :2000 i kopię mapy ewidencyjnej z informacją z rejestru gruntów. Dla terenu objętego wnioskiem brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 08.07.2015r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Po sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektoniczną przez J.K. , posiadająca wymagane uprawnienia Wójt Gminy L. ustalił warunki dla wnioskowanej zabudowy uznając, że: wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy "nie jest wymagane", bowiem zabudowa w obszarze sąsiednim kształtuje się w sposób swobodny; wskaźnik zabudowy do 19%;szerokość elewacji frontowej do 15 m; -wysokość elewacji frontowej "do kalenicy" - do 9 m;- wysokość głównej kalenicy - do 9 m. Projekt decyzji 01.09.2015r. pozytywne uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , organu do spraw ochrony gruntów rolnych oraz organu administracji geologicznej. Od decyzji - w prawem zakreślonym terminie - odwołał się Z.K. zam. [...], zarzucając, że I.K. udaremniła skarżącemu dojazd do lasu (działka nr [...]) ogradzając teren i likwidując "służebność drogową" istniejącą od 1936r. Przekazując odwołanie organ w piśmie z dnia 17.11.2015r. nie odniósł się do zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z 20 stycznia 2016 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania Z.K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że odwołanie Z.K nie zawiera żadnych zarzutów, mogących stanowić samoistną przesłankę do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na potwierdzenie, że działka nr [...] jest obciążona jakąkolwiek służebnością drogową na rzecz działki nr [...] . Akta sprawy również dowodu takiego nie zawierają. Nadto -nawet, jeżeli istotnie taka służebność istnieje to nie może stanowić przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem I.K. . Kolegium wskazuje na przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący, że "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Oznacza to, że nie narusza także uprawnień osób trzecich wynikających z służebności przejazdu, o ile faktycznie służebność taka została ustalona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło jednocześnie, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do zbadania zgodności z prawem samej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone w takim zakresie badanie wykazało, że przedmiotowa decyzja nie może być pozytywnie zweryfikowana, wydana bowiem została z naruszeniem prawa: 1) organ wszczął postępowanie na podstawie niekompletnego wniosku, bez wymaganego przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.z.p. przedstawienia zamierzenia w formie graficznej oraz bez koncepcji zagospodarowania terenu inwestycji; a) analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona wadliwie, bez wskazania, które budynki w obszarze sąsiednim poddane były analizie w zakresie cech parametrów i wskaźników Skutkiem tego wyniki analizy nie mogą być uznane za wiarygodną podstawę do ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do parametrów nowej zabudowy podlegających regulacji przepisów rozporządzenia. b) W szczególności: organ w sposób nieuprawniony odstąpił od ustalenia obowiązującej linii zabudowy, naruszając obowiązek zakreślony w § 4 rozporządzenia. c) Wskaźnik zabudowy w wielkości "do 19%", szerokość elewacji frontowej ("do 15m"), wysokość tej elewacji "do 9 m" (skojarzona przy tym d) w sposób niewłaściwy z wysokością kalenicy głównej) - nie mają żadnego odniesienia i uzasadnienia nawiązującego do faktycznej sytuacji w analizowanym obszarze. d) W analizie nie określono parametrów średnich w obszarze sąsiednim. e) Ustalenia dotyczące geometrii dachów nie nawiązują do elementów geometrii dachów w obszarze sąsiednim. Kolegium wskazał, że wniosek i sentencja decyzji mówią o zamiarze realizacji dwóch budynków: mieszkalnego i gospodarczego. Tymczasem decyzja określa cechy, parametry i gabaryty nowej zabudowy - bez wyjaśnienia, czy dotyczą one tylko budynku mieszkalnego, czy gospodarczego, czy też obu budynków. Literalna interpretacja tych ustaleń prowadzi do wniosku, że organ określił parametry wyłącznie dla budynku mieszkalnego. Zachodzi zatem pytanie - według jakich parametrów ma być realizowany budynek gospodarczy. W konkluzji SKO wskazało, że wyżej wskazane naruszenia prawa dyskwalifikują decyzję organu l instancji. Skargę do WSA w Krakowie wniósł Z.K. zarzucając, że w wyniku wydania przez SKO w T. skarżonego postanowienia z 20 stycznia 2016 r. (powinno być decyzji) pozbawiono go służebności przejazdu do parceli nr [...], wskazał, że z tej służebności bez przeszkód korzystali jego rodzice od 1936 r., a także on do 2015 r. Wskazał, że dokumenty dotyczące ww. służebności zostały zniszczone w czasie II wojny światowej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z argumentacja jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 z późn. zm. - w dalszej części w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji odpowiada prawu,, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie przyjął, że uchylona przez organ decyzja organu l instancji została wydana z takimi naruszeniem przepisów w tym przepisów postępowania, które nie mogły być sanowane w postępowaniu przed organem odwoławczym. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest kasacyjna decyzja SKO K. ze 20 stycznia 2016 r., uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Wójta Gminy L. nr [...] z dnia 3 listopada 2015 r. znak: [...] , którą organ l instancji ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na terenie części działki nr [...] obr. Ł. Materialnoprawną podstawą decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepis art. 61 ust. 1 ustawy, który przewiduje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z ust. 4 tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśli art. 7 k.p.a., wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody, bowiem stosownie do art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 kpa oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną (art. 8 kpa). Należy także wskazać, że zatem zgodnie art. 78 Konstytucji i art. 15 kpa każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu l instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Stosownie do zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa i doprecyzowanej w art. 127 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W ocenie sądu w niniejszej sprawie organ l instancji ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia uchybił ww. zasadom postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia, które wymagało uchylenia, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (art. 138§2k.p.a.) Poczynione przez organ l instancji w zakresie ustalonych warunków są w ocenie Sądu dowolne i niepełne, a zatem nie spełniają wymagań określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy zauważyć, że organ l instancji w ogóle nie odniósł się do faktu, iż inwestorka I.K. we wniosku z 1 lipca 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wskazała w nim, że wnioskowane przedsięwzięcia stanowi zabudowę zagrodową. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. , w przypadku gdy rolnicy posiadający relatywnie duże gospodarstwa rolne, wnioskują o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowań mieszkalnych i gospodarczych stanowiących w ramach wydzielonej działki siedliskowej miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tego gospodarstwa nie jest wymagane stosowanie normy z art. 61 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy. Taka regulacja prawna jest o tyle istotna , że umożliwia posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, co byłoby niemożliwe, ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. W rozpoznawanej sprawie organ l instancji powinien zatem już na wstępie ustalić, czy przedmiotowe budynki będą się kwalifikować jako realizowana w ramach zabudowy zagrodowej czy też będą realizowane na zasadach ogólnych z uwzględnieniem wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. mając na uwadze treść wniosku I.K. . Na etapie ustalania warunków zabudowy organ l instancji był obowiązany odnieść się do całości wniosku inwestorki i wyjaśnić, czy może ona skorzystać z dobrodziejstwa wyjątkowego przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy nie, gdyż samo wskazanie we w wniosku, że wnioskowana zabudowa stanowi zabudowę siedliskową nie jest wystarczające. W tym miejscu należy się wskazać, że organ l instancji nie ustalił prawidłowo warunków w trybie art. 61 ust. 1, a złożony wniosek nie odpowiadał wymogom prawa. Wnioskodawca nie przedstawił bowiem wniosku zgodnie wymaganiami przepisu art. 52 ust. 2 w zwz. z art. 59 i 64 ust. 1 u.p.z.p. tj. nie przedstawił koncepcji planowanych budynków w formie opisowej i graficznej, w odniesieniu do budynku gospodarczego wskazał jedynie, że będzie miał wymiary 8 x 5 m. Nie jest także jasne, do którego z dwóch budynków odnosi się charakterystyka, że budynek będzie miał "konstrukcję drewnianą, pokrycie z blachy-dachówka". Nie została wyjaśniona kwestia granic terenu inwestycji tj. czy obejmuje całą czy część działki nr [...] , a jeśli część to w jakich granicach. Brak także wymaganych uzgodnień co narusza normę z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Nadto należy zgodzić się w pełni ze stanowiskiem SKO, że nie została sporządzona prawidłowo analiza urbanistyczno-architektonicznej będąca narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. (Dz. U. nr 164, póz. 1588) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczne - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W myśl § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Należy podkreślić, że analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza powinna więc być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. W konsekwencji wyznaczone parametry zabudowy - niezależnie od tego, że nie wiadomo czy dotyczą obu budynków, czy tylko jednorodzinnego budynku mieszkalnego - nie znajdują odniesienia do istniejącej zabudowy, ponieważ nie została ona zanalizowana. Nie wiadomo dlaczego wskaźnik zabudowy został ustalony "do 19%", szerokość elewacji frontowej: "do 15 m" a wysokość elewacji frontowej: "do 9 m". W konsekwencji nie można stwierdzić czy wnioskowana zabudowa na terenie "części działki nr [...] nie narusza istniejącego ładu przestrzennego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że nie jest prawidłowe ustalenie wszystkich parametrów zakresowe, tzn. w sposób wskazujący na maksymalne wartości, bez podania wartości minimalnych, względnie jednoznacznego wskazania ustalanego wskaźnika lub parametru. Jako nieprawidłowe należy uznać odstąpienie od ustalenia dopuszczalnej linii zabudowy w sytuacji gdy organ dokonuje ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Konkludują trzeba wskazać, że organ odwoławczy zasadnie zastosował normę z art. 138 § 2 kpa gdyż organ l instancji wadliwie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Z.K. , który sprowadza się do wskazania, ze wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozbawia go służebności przejazdu po działce nr [...] trzeba wskazać, że nie ma znaczenia dla rozpoznawanej spraw, a ustalenie czy skarżącemu przysługuje taka służebność ma charakter cywilno- prawny. Kontrolowana decyzja odpowiada zatem zdaniem Sądu prawu, a skarga nie jest zasadna z przyczyn wyżej powołanych, dlatego na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.