II SA/Kr 5/06

Sygn. akt II SA/ Kr 5/ 06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz ( spr. ) Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2007 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz W. D. kwotę 700 ( siedemset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 5/06 UZASADNIENIE Decyzją nr[...] Starosty L. z [...] 2005r., [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4; art. 36 ustawy z 7 VII 1994r. Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2003r., nr 207, póz. 2016 ze zm./oraz art. 104 kpa zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla p. L. i A. S. budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonego o danych technicznych; pow. zabudowy - 143, 80 m2 ; pow. użytkowa 178,30m2; pow. całkowita 195m2; kubatura 834,30 m2 (kategoria obiektu budowlanego l), przyłącza kanalizacyjnego i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, przyłącza wodociągowego i przyłącza elektroenergetycznego napowietrznego n.n. na działkach ewid. w 757, 767 w miejscowości M., gm. L., powiat L., woj. M. W uzasadnieniu stwierdzono, iż inwestorzy złożyli wiosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego na działce ew. 757 z przyłączami infrastruktury technicznej z działki ew. nr 767 położonej w M., Gm. L. W trakcie postępowania administracyjnego wpłynęły do urzędu uwagi M. D. dotyczące przedmiotowego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na nie Urząd udzielił wyczerpujących wyjaśnień pismem z [...] 2005r. Stwierdzono, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska i spełnia wymogi określone w decyzji nr [...] Wójta Gminy L. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] 2005r., znak: [...] oraz art. 33, 34 pr. budowlanego. Projekt zagospodarowania działki terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. D. twierdząc, iż decyzja narusza jej godność osobistą oraz własność prywatną, jest bowiem współwłaścicielką działki nr 767. Podnosi, że sprawa gospodarstwa w M. nr 146 w tym działki 767 rozpatrywana jest w Sądzie Rejonowym w L. oraz w Sądzie Okręgowym w N. Do chwili założenia tej sprawy jako współwłaścicielka nie wyraża zgody na żadne przyłącza, przebudowy lub modernizację działki 767. Decyzją Wojewody z [...] 2005 r. , znak: [...], wydaną na podstawie art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 VII 1994r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymano zaskarżoną decyzje w mocy. Jak wynika z akt sprawy wchodzący w skład projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki jest zgodny z ustaleniami decyzji Wójta Gminy L. nr [...] o warunkach zabudowy z [...] 2005r. znak: [...] oraz z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej ( zgodnie z art. 233 kk) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskał, wymagane przepisami szczególnymi, uzgodnienia stosownych organów. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w prawie budowlanym oraz w kpa należało ustalić, że udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę nastąpiło zgodnie z prawem i utrzymać zaskarżoną decyzję. Stwierdzono, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym ( art. 32 ust. 4 pr. bud.) właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego udzielenia pozwolenia na budowie nie może badać, czy inwestor faktycznie posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli złożył on odpowiednie oświadczenie. W badanej sprawie stosowne oświadczenia z dnia [...] 2005r. zostały złożone przy wniosku o pozwolenie na budowę. Z uwagi na to, że inwestorzy niepoprawnie wypełniali oświadczenie (nie wykazano tytułu i dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością) i organ ustalił rozbieżności między oświadczeniami, a rejestrem gruntów znajdującym się w Wydziale Geodezji , Gospodarki Gruntami i Katastru Starostwa L. wezwano inwestorów (wezwanie z dnia [...] 2005r.) do pisemnego potwierdzenia, że dane w oświadczeniach z dnia [...] 2005 r. są zgodne ze stanem faktycznym z podaniem dokumentu, z którego ten stan wynika. Po uzupełnieniu wniosku o pozwolenie w treści poprawnie wypełnionych oświadczeń dotyczących działki ewid. nr 767 inwestorzy powołali się na pisemną zgodę współwłaścicielki na wykonanie przyłącza napowietrznego nn. wodociągowego i dojazdu do działki nr ewid. 757. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. D. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy wykazali prawo do dysponowania nieruchomością położoną w M. dz. ewid. 757 poprzez złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o dysponowaniu takim prawem mimo, że współwłaścicielka w/w nieruchomości będąca stroną w postępowaniu nie wyraziła zgody na budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości; oraz art. 35 ust. 1 prawa budowlanego poprzez nie sprawdzenie przez organ właściwy do rozpoznania sprawy czy w/w oświadczenie wnioskodawców jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy pomimo, że skarżąca w trakcie postępowania kwestionowała prawdziwość twierdzenia w nim zawartego. Skarżąca podnosi, że oświadczenie (art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud.) złożone przez inwestorów ma charakter dowód, a okoliczność, że było składane pod rygorem odpowiedzialności karnej nie przesądza jeszcze, że jest ono prawdziwe. W trakcie postępowania skarżąca wielokrotnie wskazywała, że nie wyraża zgody na budowę budynku na nieruchomości, której jest współwłaścicielką i jako dowody podaje pisma kierowane przez nią do Starostwa Powiatowego w L. z [...] 2005r. i [...] 2005r. oraz odwołanie od decyzji organu l instancji. Podnosi również, iż z uwagi na złożenie przez wnioskodawców nieprawdziwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością zostało złożone zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa do Prokuratury Rejonowej w L. Powołuje się nadto na wyrok NSA z 27 II 2000r., sygn. akt IV SA 1092/2000 . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie podtrzymując argumenty, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodaje, że przysłany w skardze wyrok NSA odnosi się do stanu prawnego, jaki istniał przed zmianą treści art. 34 ust 4 pkt 2 pr. budowlanego dokonanego ustawą z 27 III 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola sądowa wykazała naruszenie przepisów postępowania, które, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Do kompetencji organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę należy sprawdzenie, czy składający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę posada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zmiana art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego z 1994r. dokonana 11 VII 2003 r. (Dz.U.Nr 80, poz. 718) znacznie zliberalizowała tę zasadę. Poprzednio przepis ten zezwalał na wydanie postanowienia na budowę wyłącznie temu kto" wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane"; obecnie przewiduje się, że takie postanowienie może być wydane wyłącznie temu, kto " złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Przepis ten może ułatwiać działanie np. wieczystym użytkownikom, gdyż ustawodawca przesądził o tym, że interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę, ma przed wszystkimi innymi inwestor legitymujący się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie też inaczej obecnie wygląda kwestia ciężaru dowodu; poprzednio to inwestor miał wykazywać takie prawo; obecnie, to organ musi dowieść, iż złożone oświadczenie jest wadliwe. W konkretnej sprawie por. np. postanowienie NSA z 2 XII 2005r. (II OSK 857/05) można częściowo podzielić pogląd sądu co do wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud., gdyż chodziło tam o to, iż kto inny był właścicielem nieruchomości, a kto inny posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale jak wynika z treści uzasadnienia tego orzeczenia - takie prawo posiadał. Zdaniem jednak Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko wyrażone we wspomnianym orzeczeniu idzie zbyt daleko, odmawiając organom, a zwłaszcza sądom administracyjnym prawa do kontrolowania tytułu prawnego, na podstawie którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zakładając, iż pozwolenie na budowę ma być oparte wyłącznie na oświadczeniu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tego rodzaju oświadczenie stanowi jedynie domniemanie posiadania stosowanego uprawnienia, które może zostać obalone w ramach postępowania dowodowego (por. S.Dudzik, J. Pisuliński) Określenie sposobu korzystania z gruntu w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste-konsekwencje dla procesu inwestycyjnego", Samorząd Terytorialny 20067 5/49/. Ustawodawca założył, że rygor odpowiedzialności karnej (art. 233 § 6 kk ) za składanie fałszywych oświadczeń będzie dostateczną barierą przed składaniem oświadczeń nieprawdziwych i wprowadzających w błąd organy budowlane. Jak się okazuje na tle rozpatrywanej sprawy założenie to nie sprawdziło się w praktyce, gdyż nawet kara 3 lat pozbawienia wolności nie jest dla niektórych osób przeszkodą do składania fałszywych oświadczeń. Dostarczone przez skarżącą dokumenty; w tym wyrok Sądu Rejonowego w L. z [...] 2007r.( sygn. [...] w sprawie karnej p-ko L. S. i A. S. o przestępstwo z art. 233 § 1 i 6 kk i art. 272 kk w zw. z art. 11 § 2 kk świadczą o tym, że w istocie p. S. mimo uprzedzenia ich o odpowiedzialności karnej złożyli nieprawdziwe pisemne oświadczenie stwierdzając w nim, że posiadają zgodę wszystkich współwłaścicieli w tym również M. D. na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, w szczególności na wykonanie dojazdu do dz. ewid. nr 757, wykonanie przyłącza napowietrznego oraz wodociągowego z dz. ewid. nr 767 do projektowanego budynku , gdy w rzeczywistości takiej zgody M. D. nie posiadali, przez co wprowadzili w błąd pracownika Starostwa Powiatowego w L. wyłudzając w ten sposób poświadczenie nieprawdy i decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę z [...] 2005 r. Warunkowe umorzenie postępowania na okres próby 1 roku oznacza, iż przestępstwo to miało w istocie miejsce. Tego rodzaju ustalenia dokonane dopiero w 2007 r. nie usprawiedliwiają jednak naruszenia prawa dokonanego w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu l instancji. Organ II instancji od początku, gdyż strona podniosła to w odwołaniu wiedział, że jest niejasna sprawa dysponowania dz. nr 767 przez pp. S. na cele budowlane oraz, że M. D. może być współwłaścicielką tej działki, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie nakazał zbadać ponownie tej kwestii, przez co naruszył art. 138 i 140 w zw. żart. 7 i 77 kpa. Nie doszło bowiem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszone zostały również w niniejszej sprawie art. 75 § 1 i 78 § 1 kpa, bowiem nie wysłuchano M. D. ani też nie zażądano od pp. S. okazania dokumentu zawierającego rzekomą zgodę współwłaścicielki. Co prawda z akt wynika, że organ l instancji otrzymał pierwszy protest M. D. w tej sprawie w dniu [...] 2005r. (k. 1 akt administracyjnych), ale odwołanie zostało przekazane II instancji [...] 2005r., a zatem organ l instancji mógł je uwzględnić w trybie art. 132 kpa, czego nie zrobił. Organ l instancji miał, jak wynika z akt, wątpliwości co do rozbieżności między oświadczeniami pp. S. z [...] 2005r. a rejestrem gruntów znajdującym się w Wydziale Geodezji, Gospodarki Gruntów i Katastru Starostwa L., i dlatego wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku, ale w sytuacji, gdy inwestorzy powołali się na pisemną zgodę współwłaścicielki na wykonanie przyłączy i dojazdu do działki nr 757 poprzestał tylko na takim zapewnieniu, bez żądania okazania takiej zgody. Z decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z [...] 2005r, która prawomocna stała się [...] 2005r. a dotyczyła wyłącznie działki nr 757 wynika, że działka nr 757 nie miała dostępu do drogi publicznej nr [...], gdyż określona w tej decyzji" droga wewnętrzna" przebiegająca po działce nr 767 nie dochodzi do linii rozgraniczającej teren inwestycji (k. 13-14 akt administracyjnych). Także dokumenty związane z projektem budowlanym budzą wątpliwości zdaniem Sądu. W opisie technicznym jest mowa wyłącznie o dz. ewid. 757(k.38), natomiast w projekcie zagospodarowania działki (k. 41), na pierwszej stronie projektu budowlanego (k. 46) oraz informacji BIOZ dopisano ręcznie ( nie wiadomo, w którym momencie i przez kogo) numer działki 767. Z kolei, oświadczenie projektanta mgr inż. arch. B. M. (bez daty) dotyczy już obydwu numerów działek 757 i 767. Z pisma organu l instancji z [...] 2005r. do p. S. wynika, że organ ustalił, iż" nie wykazano tytułu i dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr 767". Zażądano zatem poprawnie wypełnionego oświadczenia oraz pisemnego potwierdzenia , że dane zawarte w oświadczeniu z dnia [...] 2005r. są zgodne ze stanem faktycznym z podaniem dokumentu z którego ten stan wynika". Państwo S. [...] 2005 r. dopisali wówczas w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane M. D., jednakże nie przedłożyli (nawet do wglądu) żadnego dokumentu na tę okoliczność twierdząc, że tego rodzaju pisemna zgoda (umowa) istnieje. Organ l instancji nie żądając tego dokumentu mimo uzasadnionych wątpliwości naruszył również art. 7 i 77 kpa. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z 30 VIII 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Punkt II wyroku wynika z art. 152 poppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 poppsa.