II SA/Kr 50/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie NSA Andrzej Irla WSA Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A.Z. kwotę 774 / siedemset siedemdziesiąt cztery / złote tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Kr 50/10 UZASADNIENIE Prezydent M. K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci c.o. i kanalizacji opadowej na działkach nr 1, 2 oraz na częściach działek nr 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 , 10 , 11, 12, 13, 14 obr. [...] na potrzeby zabudowy mieszkaniowej na działkach nr 3, 4, 5 , 6 obr. [...] w K". Decyzja zawiera 2 załączniki, stanowiącej jej integralną część: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i Nr 2 - linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczona na mapie ewidencji gruntów w skali 1:1000. Wnioskodawcą było [...] Konsorcjum Inwestycyjne "[....]". W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że cel publiczny ustalono w oparciu o art. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2004, Nr 261, póz. 2*603 z późn. zm.), zakwalifikowana jako cel publiczny w rozumieniu ustawy. W toku postępowania uzyskano także opinie Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych i Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W uzasadnieniu stwierdzono dalej, że w pkt 4 załącznika nr 1 do decyzji zawarto dyspozycje dla inwestora w zakresie ochrony interesów osób trzecich, zgodnie z którymi "Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby". Zaznaczono, że wnioskodawca w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi legitymować się prawem do dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane, a kwestia braku zgody stron postępowania na wykonanie inwestycji, na etapie uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi przeszkody do jej wydania. Charakter prawny decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i decyzji o warunkach zabudowy, polega na tym, ze decyzje te nie rodzą praw do nieruchomości. Kwestia podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawo nie określa podmiotu, który ma prawo występować o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Możliwa jest realizacja inwestycji celu publicznego przez podmiot prywatny i w całości z niepublicznych środków - wystarczy, że ów podmiot zmierza do realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych, o zasięgu lokalnym lub ponadlokalnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 Prawa energetycznego po wykonaniu wnioskowanego fragmentu sieci, przedsiębiorstwo nie będzie mogło odmówić przyłączenia się do niej kolejnych odbiorców. Sieć c. o. i kanalizacja opadowa będzie służyć nie tylko do zasilania zabudowy mieszkaniowej na działkach nr 3, 4, 5 , 6 przy ul. [...], ale także do zasilania wszystkich potencjalnych odbiorców energii elektrycznej w tym obszarze. Tym samym należało uznać, iż budowa sieci na terenie objętym wnioskiem stanowi działanie o znaczeniu lokalnym, będące równocześnie zadaniem własnym gminy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka [...]S.A. z siedzibą w K. przy ul. [...]. Odwołanie jest bardzo krótkie i nie spełnia warunków stawianych przez ustawę (art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zostało jednak błędnie przyjęte przez organ II instancji. W odwołaniu napisano tylko, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które między innymi polegało na błędnej wykładni pojęcia celu publicznego. Planowana inwestycja dotyczy tylko indywidualnego interesu wnioskodawcy. Oprócz niego nie ma nikogo, kto byłby zainteresowany inwestycją, a przeciwnie: szereg osób wyraziło wobec niej sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] utrzymało decyzję l instancji w mocy. Powołano tu art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, nr 261, póz. 2603 z późn. zm.). W uzasadnieniu napisano, że pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym. Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych, jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele z art. 6 u.g.n.. W ocenie Kolegium decyzja spełnia wymogi art. 54 powyższej ustawy. Jej projekt sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. O wszelkich czynnościach informowano strony - także w formie obwieszczeń. W toku postępowania sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W dniu 10 grudnia 2009 r. skargę na powyższą decyzję SKO wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.Z.-C. zm. w K. przy ul. [...] Wniosła ona o stwierdzenie nieważności a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi napisano, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. , mylnie przyjęły, iż inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Inwestycja ta bowiem nie spełnia ustawowych przesłanek "celu publicznego". W oparciu o orzecznictwo sądowe stwierdzono, że przy spełnieniu odpowiednich warunków realizację sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy uznać za cel publiczny, lecz nie każda taka realizacja musi być uznana za taki właśnie cel. Działalność podjęta w sferze całej wspólnoty państwowej lub samorządowej na rzecz wszystkich ich członków, na równych prawach w szczególności za pomocą środków rzeczowych i finansowych tych wspólnot, daje podstawę do zakwalifikowania gospodarowania w interesie publicznym. Nie można stosować rozszerzającej wykładni celów publicznych z ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy te uprawniają do ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności. Wszelki automatyzm działań administracji musi być wykluczony. Pojęcie celu publicznego, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich. Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny"." Cele wymienione w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami tworzą katalog zamknięty, wyznaczony przez właśnie ów publiczny charakter. Plany [...] Konsorcjum Inwestycyjnego "[...]" zmierzają do zaspokojenia własnego interesu. Nie zmienia tego fakt, że na działkach, których sprawa dotyczy, ma w przyszłości powstać zabudowa mieszkaniowa. Na chwilę obecną taka zabudowa nie istnieje, a jest jedynie planem. Podmiot ten nie dysponuje" bowiem pozwoleniem na budowę, a jego plany są na wstępnym etapie. Nawet, jeśli w przyszłości powstanie na tym gruncie budynek, w którym będzie zamieszkiwać większa grupa ludzi, to nie ma znaczenia dla aktualnego w chwili wydawania decyzji stanu faktycznego. Nie będzie to także oznaczać, że mamy do czynienia ze wspólnotą, zaspokajanie potrzeb której jest celem publicznym. Określanie grupy mieszkańców mianem "wspólnoty gminnej" nie znajduje uzasadnienia. Rozumując w ten sposób, należałoby uznać każdą sytuację, gdy właściciel nieruchomości, na której jest lub kiedyś może powstać budynek zamieszkiwany przez kilka rodzin, chce doprowadzić do tej nieruchomości sieć wodociągową, kanalizacyjną lub inną, za inwestycję celu publicznego, uzasadniającą ograniczenie cudzego prawa własności. Oddzielnie podniesiono, że decyzja SKO nie została skutecznie doręczona stronom, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymuje w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty strony skarżącej w przedmiocie błędnej kwalifikacji zamierzenia, w ocenie Kolegium są bezzasadne. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że zamierzenie, które inwestor zamierza realizować należy zakwalifikować do kategorii inwestycji celu publicznego, nawet jeżeli służyć będzie stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej). Kolegium Odwoławcze nie podziela również poglądu w przedmiocie wadliwości doręczenia zaskarżonej decyzji Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Prawna problematyka wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest trudna a analiza powstających tu stanów faktycznych w powiązaniu z materiałem normatywnym wymaga szczególnej uwagi i staranności. Wynika to stąd, że pojęcia "celu publicznego" i "inwestycji celu publicznego", jakkolwiek zdefiniowane ustawowo, są ciągłe pojęciami nieostrymi, tak jak nieostre jest słowo: "publiczny", różnie interpretowane w doktrynie i w orzecznictwie - często w zależności od kontekstu albo nawet nastawienia politycznego. Dochodzą tu dalsze nieostrości wprowadzone przez ustawodawcę, gdy mówi on o działaniach "o znaczeniu lokalnym (gminnym)" w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, póz. 717 z późn. zm.). Od stulecia, od teorii F. Teznera, ogólnie przyjęte jest też w doktrynie prawa administracyjnego twierdzenie, że interpretacja pojęć nieostrych powinna być odróżniana od uznania administracyjnego. Tam, gdzie ustawodawca wprowadza tego rodzaju pojęcia, organ administracyjny nie ma więc luzu decyzyjnego a tylko luz interpretacyjny ale jego wykładnia pojęcia nieostrego podlega ścisłej kontroli. To, co wyżej powiedziano powoduje, że organy orzekające w sprawach wydawania decyzji o lokalizacji celu publicznego nie mogą się zadowalać mechanicznym i arbitralnym przyjmowaniem, że dana inwestycja odpowiada definicjom ustawowym celu publicznego i inwestycji celu publicznego, ale powinny za każdym razem definicję tę interpretować w zależności od konkretnego stanu faktycznego, pamiętając przy tym, że są to dwie uzupełniające się definicje, umieszczone w różnych ustawach. Tak więc inwestycją celu publicznego ma być w szczególności działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) (art. 2 pkt 4 cyt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), stanowiące realizację jednego z celów wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dla zaskarżonej decyzji w wersji ogłoszonej w Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 z późn. zm.). W analizowanej tu sprawie drugi element powyższej całości nie stwarza problemów i zapewne dlatego organy obu instancji w istocie na nim poprzestały w swoich wywodach umieszczonych w uzasadnieniach ich decyzji. Rzeczywiście "budowa sieci c.o. i kanalizacji opadowej" odpowiada ustawowej definicji celu publicznego, zawartej w art. 6 pkt 2 i pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawowe wątpliwości budzi natomiast element pierwszy, całkowicie pominięty w obu analizowanych decyzjach. Organy obu instancji nie rozważyły bowiem, czy inwestycja planowana przez [...] " jest inwestycją o znaczeniu lokalnym (gminnym) i nie podjęły zupełnie interpretacji tego pojęcia. Decyzja pierwszej instancji pomija ten wątek, powołując art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie w kontekście rozważania, czy dla decyzji i ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma znaczenie rodzaj podmiotu występującego o jej wydanie. Przepis ten nie figuruje w części decyzji, nazywanej postawa prawną. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego również nie powołano tego przepisu w podstawie prawnej, podając tylko art. 6 pkt 2 i pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także wspomniano o nim w uzasadnieniu bez żadnej interpretacji i żadnego rozwinięcia. Należy stwierdzić, że pomijając całkowicie ocenę, czy planowana inwestycja ma lub będzie miała znaczenie lokalne (gminne), czy też ma lub będzie miała znaczenie tylko dla podmiotów prywatnych (inwestora i jego kontrahentów), organy obu instancji zdecydowanie naruszyły zasadę, zgodnie z którą ich obowiązkiem jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (tzw. zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.), a także zasadę wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Co więcej: organy orzekające powołały i rozważyły jedynie połowę materiału normatywnego, leżącego u podstaw wydanych decyzji, nie wypowiadając się w ogóle na temat normatywnej treści pojęcia: "znaczenie lokalne (gminne)" i jego odniesienia do planowanej inwestycji. Można w tym upatrywać naruszenia zasady legalności (art. 6 k.p.a.). Zgodnie z ta zasadą organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie całego prawa w tym jego zakresie, w jakim odpowiada ono danemu stanowi faktycznemu, a nie mogą wybierać spośród przepisów tych, które lepiej odpowiadają ich koncepcji przygotowywanej decyzji administracyjnej. W opisanym wyżej stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja l instancji naruszyły art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można tu mówić również o naruszeniu prawa materialnego, skoro nie powołano podstawowego w tej sprawie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie miało to wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd określił, że zaskarżone decyzja nie może być wykonywana a na podstawie art. 200 postanowił w sprawie kosztów postępowania.