II SA/Kr 500/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2008r. sprawy ze skargi M. K. i J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. K. i J. W. kwotę po 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt: [...] po rozpoznaniu zażalenia M. K. i J. W. - reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego A. M. K. - na postanowienie Dyrektora [...] Zarządu Dróg, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, nr: [...] z dnia [...] stycznia 2007r., uzgadniające pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku - obiekt pensjonatowy z restauracją, miejscami postojowymi, małą architekturą oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K." - w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego ul. [...] (droga krajowa w zarządzie ZD); działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Wskazano, że w myśl regulacji art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień takich dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż uzgodnienie (na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy) projektu decyzji polega na wyrażeniu zgody przez organ uzgadniający na konkretną treść w zakresie usytuowania planowanego przedsięwzięcia w terenie przyległym do pasa drogowego. Zatem w przypadku przedmiotowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, do zadań [...] Zarządu Dróg należała jedynie ocena dopuszczalności zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ulicy [...] w K. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy uznał je za przedwczesne na tym etapie postępowania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, działający przez pełnomocnika radcę prawnego A. M. K. – J. W. i M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżących w/w rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie § 77, 78, 113 i 155 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 199 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż planowany dojazd do ul. [...] w K. nie powoduje wydłużenia czasu dojazdu służb ratowniczych oraz że nie ogranicza dostępu do zaopatrzenia wodnego dla celów ratowniczych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zaproponowana przez wnioskodawców lokalizacja zjazdu przyszłej inwestycji stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego i nie spełnia parametrów określonych w przepisach w/w rozporządzenia. Ponadto stwierdzono, że wzrost ruchu drogowego spowodowany wybudowanym zjazdem na ul. [...] może uniemożliwić, a na pewno znacznie utrudni dostęp służbom ratowniczym do budynków tam znajdujących się oraz dostęp do zaopatrzenia wodnego w razie pożaru. Zarzucono, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO nie odniosło się merytorycznie do postawionych w zażaleniu zarzutów, a jedynie wskazało, że postanowienie uzgadniające określa wymogi, jakie w przyszłości muszą być zrealizowane w zakresie obsługi komunikacyjnej dla wspomnianej inwestycji.(...) W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu z przyczyn całkowicie odmiennych niż zostało w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ze względu na powyższe przepisy, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., sygn. akt: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Zarządu Dróg wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta, nr: [...] z dnia [...] stycznia 2007r. w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem wniosku z dnia 12 grudnia 2006r., w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego ul. [...] w K. Wskazać w tym miejscu należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu organu pierwszej instancji błędnie zastosowano przepisy art. 53 ust. 5 w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 9, art. 64 ust. 1 i art.106 k.p.a. Zgodnie z powołaną regulacją decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, przy czym uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że chodzi tutaj o sytuację, w której organ zwraca się do innego organu o uzgodnienie. W sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy organem decydującym jest wójt, prezydent, burmistrz (w pewnych wypadkach także wojewoda) zaś organem współdziałającym jest m.in. właściwy zarządca drogi. Współdziałanie organów administracji publicznej ma miejsce na etapie przygotowania decyzji i jest w ocenie Sądu możliwe między organami nie pozostającymi w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji głównej, jak i zajęcia stanowiska kompetentny jest ten sam organ (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 559). Podkreśla się, że jeżeli organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i organ właściwy do zajęcia stanowiska w sprawie to ten sam organ, uzyskanie stanowiska "innego organu" w trybie art. 106 k.p.a. jest niemożliwe. W przeciwnym razie dochodziłoby do uzgodnienia "z samym sobą". Wobec tego ustalenia, które znalazłyby się w postanowieniu "innego organu", powinny zostać określone w decyzji kończącej sprawę (zob. J. Człowiekowska: O współdziałaniu organów administracji publicznej na przykładzie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, CASUS z 2005 r., nr 3, s. 24). Warto w tym miejscu dodać, że uchwale Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. OPK 26/00, publ. ONSA 2001/4/153, wskazano, że jeżeli organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest również organem właściwym do wyrażenia stanowiska w określonym zakresie, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów. Co prawda powyższa uchwała została podjęta na tle innego stanu faktycznego i prawnego, jednak w ocenie Sądu zawarte w niej rozważania i konkluzje są nadal aktualne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie można mówić, że współdziałanie w zakresie uzgodnienia planowanej inwestycji następuje między różnymi organami, bowiem właściwym zarządcą drogi – ul. [...] w K. był w chwili wydawania postanowień obydwu instancji Prezydent Miasta (na mocy art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) wykonujący swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, jaką w chwili wydawania postanowień obydwu instancji był Dyrektor [...] Zarządu Dróg. Jak stanowi art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych: "zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych". Zatem w przedmiotowej sytuacji zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i do uzgodnienia tej decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłby właściwy Prezydent Miasta – ten sam organ. Wobec powyższego w sprawie zachodzi wątpliwość, czy w przedstawionym stanie faktycznym konieczne jest uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi planowanej inwestycji z uwagi, iż organ uzgadniający i organ wydający decyzję o warunkach zabudowy działają w ramach jednego organu jakim Prezydent Miasta. W ocenie Sądu w takiej sytuacji należy uznać, że postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym rozstrzygnięciem jest w istocie częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które powinno być przeprowadzone przed podjęciem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Zdaniem Sądu, zatem poczynione ustalenie, nie przybierając formy postanowienia powinno stanowić część podstawy orzeczenia kończącego postępowanie. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie dokonywane uzgodnienie nie musi mieć formy postanowienia. Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienia organu pierwszej instancji zostały zatem wydane z naruszeniem procesowej regulacji art. 106 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 106 k.p.a. normuje tylko i wyłącznie kwestie proceduralne (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r., IV SA 323/99, LEX nr 79343). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem postanowienia, którego podjęcie na gruncie stanu faktycznego sprawy było niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...]r., sygn. akt: [...], jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Zarządu Dróg, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, z dnia [...] stycznia 2007r., nr: [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.