II SA/Kr 500/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / WSA Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W.B. kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania R.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] którą poinformowano w trybie art. 247 k.p.a. o braku podstaw do wszczęcia postępowania - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił wskazaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przedmiotową sprawę wszczęto w związku z pismem R.S. z dnia 1 października 2008 r., w którym zwrócił się on z prośbą do PINB w S. o zbadanie legalności wybudowania reklamy karczmy [...]. W dniach 20 października i 12 listopada 2008 r. przeprowadzono kontrole, mające znamiona czynności administracyjnych z udziałem stron postępowania, w czasie których ustalono, że na działce nr 1 położonej w Z. wykonano reklamę konstrukcji drewnianej w odległości 14 m od osi drogi wojewódzkiej. W trakcie pierwszej z kontroli pełnomocnik R.S. oświadczył, że przedmiotowa reklama została wykonana w okresie lipiec - sierpień 2008 r., po upływie 2 lat od dokonania zgłoszenia na jej budowę. W trakcie drugiej kontroli potwierdzono wcześniejsze ustalenia, iż reklama usytuowana jest w odległości 14,40 m od osi drogi wojewódzkiej, a inwestor W.B. oświadczył, że reklama została wybudowana zgodnie ze zgłoszeniem, zaś różnice w odległości od drogi wynikają z faktu, iż ogrodzenie jest usytuowane między dwoma działkami Nadleśnictwa, a nie między działką R.S. a działką Nadleśnictwa. Organ odwoławczy wskazał również, iż PINB w S. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów złożonych przez W.B. dotyczących przyjętego zgłoszenia z dnia 7 listopada 2005 r. znak: [...]. W dniu 16 grudnia 2008 r. w sprawie legalności wybudowania reklamy karczmy S. na działce nr 1 PINB w S. wystosował pismo znak: [...], którym to w trybie z art. 247 k.p.a. poinformował strony postępowania, iż nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania. Odwołanie od wymienionego wyżej pisma złożył R.S. , zarzucając organowi I instancji przede wszystkim naruszenie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie rozbiórki obiektu małej architektury - reklamy karczmy [...], pomimo stwierdzenia, że obiekt ten został wybudowany niezgodnie ze zgłoszeniem. Oceniając tak ustalony stan faktyczny Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane, a skarżone pismo posiada znamiona decyzji. Zawiadamiając strony o planowanych kontrolach PINB w S. nie wskazał podstawy prawnej, zgodnie z którą uprawniony jest do przeprowadzenia kontroli. Z protokołu kontroli wynika, że przeprowadzona została ona w oparciu o ustawę Prawo budowlane, nie wskazano jednak konkretnego przepisu ustawy. Tym samym nie sposób stwierdzić, czy przeprowadzone przez organ I Instancji kontrole były kontrolami, o których mowa w art. 81 ust. 4 prawa budowlanego. Jednakże sam fakt, że organ przeprowadził dwie kontrole z udziałem stron postępowania oraz podjął szereg czynności administracyjnych (np. kierowanie pism do innych organów) zdaniem organu odwoławczego wskazuje na to, iż organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie legalności reklamy karczmy [...] położonej na działce nr 1 w Z. Zgodnie z orzecznictwem pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 16 grudnia 2008 r. zawiera wszystkie te elementy. Organem, który wydał decyzję jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, adresatem decyzji są strony postępowania (R.S. , W.B. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. ), decyzja rozstrzyga o braku podstaw do wszczęcia postępowania, została ona również podpisana przez osobę do tego uprawnioną tj. pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W.W. . Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, pismo z dnia 16 grudnia 2008 r., którym organ I instancji powiadomił strony postępowania w trybie art. 247 k.p.a., iż nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania, zawiera minimum elementów pozwalających uznać go za decyzję administracyjną w sprawie wykonanej reklamy na działce nr 1 w Z. Oznacza to, że skarżona decyzja została wydana w oparciu o wadliwą podstawę prawną, bowiem art. 247 k.p.a. dotyczy szczególnego postępowania jakim jest postępowanie w sprawie skarg i wniosków, które nie mogło mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sam art. 247 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy prawnej, ponieważ jest przepisem traktującym o odpowiednim zastosowaniu innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do wniosków. W decyzji I instancji nie została również wyjaśniona kwestia zgodności usytuowania tablicy z dokonanym zgłoszeniem. Z mapy dołączonej do zgłoszenia budowy reklamy konstrukcji drewnianej z dnia 24 października 2005 r. wynika, że reklama powinna być wybudowana w odległości 19 m od osi drogi oraz w odległości 3,5 m od ogrodzenia. Natomiast według dokonanych przez organ I instancji pomiarów i załączonego do protokołu z kontroli z dnia 20 października 2008 r. szkicu wynika, że obiekt wybudowany został w odległości 14,40 m od osi drogi oraz 3,5 m od ogrodzenia. W zgłoszeniu wskazano 2 punkty odniesienia oraz podano odległości w jakich powinna znajdować się przedmiotowa reklama. Organ I instancji winien ponownie dokonać ustaleń, czy przedmiotowy obiekt należy traktować jako samowolę budowlaną i rozpatrywać sprawę w trybie art. 49b prawa budowlanego, czy należy wdrożyć procedurę naprawczą (art. 50-51 prawa budowlanego). Ponadto skarżący wskazuje, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w okresie lipiec-sierpień 2008 r., tj. upływie 2 lat od dokonania zgłoszenia na jej budowę, co wymaga ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy należy tez mieć na uwadze aktualny plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na danym terenie zbadać, czy przedmiotowy obiekt zgodny jest z przepisami prawa, w tym przepisami ustawy o drogach publicznych, które wskazują w jakich odległościach od dróg publicznych mogą być lokalizowane obiekty budowlane (art. 43 ustawy o drogach publicznych). Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w decyzji I instancji stwierdzono, iż zarówno w postępowaniach dotyczących wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej reklamy czy samowoli budowlanej przez jej wybudowanie bez pozwolenia lub zgłoszenia R.S. nie przysługiwałby status strony. Ustalając krąg stron postępowania organ winien opierać się na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 28. Sam fakt, że działka stanowiąca własność skarżącego nie graniczy z działką nr 1 z Z. nie uzasadnia odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania. Nadto pełnomocnik skarżącego w odwołaniu wskazuje, że działka o numerze 2 granicząca bezpośrednio z działką na której znajduje się reklama, również jest własnością R.S. . Działka ta została zasiedziana (jeszcze przez poprzednika prawnego strony). Przyjmując, że organ I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów k.p.a., co miało znaczący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz biorąc pod uwagę konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części stwierdzono, że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.B. zarzucając jej: 1. rażące naruszenie prawa materialnego, a to m.in.: art. 48 w zw. z art. 49b prawa budowlanego wobec przyjęcia, że sporna inwestycja może stanowić samowolę budowlaną, pomimo iż jest zgodna ze wszystkimi obowiązującymi przepisami prawa; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to m. in. art. 7, art. 9, art. 10, art. 12, art. 28 ust. 2, art. 35, art. 36, art. 40, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 104 § 2, art. 107 § 3, art. 156, art. 238 k.p.a wobec: a) przyjęcia, iż rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. ma charakter decyzji, którą w rzeczywistości nie jest, a ponadto, iż nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej oraz faktycznej, pomimo iż została ona jednoznacznie wyartykułowana; b) braku rozstrzygnięcia istoty sprawy, którą był charakter rozstrzygnięcia organu I instancji oraz kwestia legitymacji R.S. do występowania w postępowaniu, jako strona, a co za tym idzie do wniesienia przedmiotowego odwołania; c) błędnego uznania za wadliwe rozstrzygnięcia organu I instancji pomimo przeprowadzenia całościowego i bardzo wnikliwego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. ; d) braku doręczenia odwołania R.S. stronie postępowania, tj. W.B. , względnie jego pełnomocnikowi, co pozbawiło ww. możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przez organem II instancji, skutkując jego nieważnością i całkowicie podważa prawidłowość całego postępowania na tym etapie; e) wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na braku podania wystarczającej podstawy faktycznej wydania orzeczenia o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, podstaw przyjęcia, iż jest to decyzja administracyjna, a ponadto wobec nie podania szczegółowej podstawy jej prawnej wraz z uzasadnieniem - uzasadnienie prawne, poza ogólnym i nie całościowym przytoczeniem przepisów prawa; 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia poprzez przyjęcie, iż organ I instancji wydał decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., stanowiący konsekwencję pominięcia kwestii kręgu podmiotów uprawnionych do braniu udziału w postępowaniu administracyjnym (strona postępowania) oraz legitymacji do zaskarżania rozstrzygnięć tego postępowania, a także charakteru orzeczenia organu I instancji, które nie było decyzją. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji lub uchylenie decyzji organu II instancji jako niezasadnej i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy; ewentualnie o przekazanie sprawy organowi II instancji celem uzupełnienia postępowania oraz ponownego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma na celu wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności sprawy, bowiem wydając wcześniejszą decyzję organ I instancji wydał decyzję przedwcześnie, nie wyjaśniając i nie rozważając istotnych dla sprawy okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynika sprawy i dlatego zachodziła potrzeba jej uchylenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, choć z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że - wbrew zarzutom skargi - organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 16 grudnia 2008 r. znak [...] jako decyzję administracyjną. Podejmowane przez organ I instancji czynności, a zwłaszcza dwukrotne przeprowadzenie kontroli oraz zwrócenie się do innego organu o przesłanie akt administracyjnych i wypisu z rejestru gruntów wraz z mapą ewidencyjną wskazują, że w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z postępowaniem skargowym albo wnioskowym, uregulowanym w dziale VIII k.p.a., lecz ze sformalizowanym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem była ocena zgodności obiektu budowlanego - reklamy karczmy [...] z przepisami prawa budowlanego. Pismo to mimo błędnej podstawy prawnej oraz braku zewnętrznej formy odpowiadającej w pełni wymogom art. 107 § 1 k.p.a., posiada jednak minimum elementów (wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) pozwalających na uznanie, że faktycznie stanowi rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej i posiada cechy decyzji. W tym zakresie Sąd całkowicie podziela stanowisko organu odwoławczego, zaś zarzuty skargi uznaje za bezzasadne. Trzeba jednak zauważyć, że decyzja II instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 k.p.a. oznacza, ze stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu i instancji (T. Woś, J. Zimmerman glosa do uchwały SA z dnia 23.09.1986 r. II AZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989/8/1457). Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a., regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym również taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniesienie odwołania powoduje więc przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Zezwala na to art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane § 2 art. 138 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. A contrario z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli postępowanie wyjaśniające należy uzupełnić jedynie w nieznacznej części, organ odwoławczy powinien zrobić to we własnym zakresie, na podstawie powołanego wyżej art. 136 k.p.a. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna pozwalają na przyjęcie; że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.11.2003 r., IV SA1496/02 M. Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2.04.2001 r., IVSA 208/99 Lex nr 547/45, W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" WP. W-wa 1983 - str. 223, Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego" - str. 301 i nast., M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne". C.H Beck W-wa 2004, str. 207). W niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani też w znacznej części. W rzeczywistości bowiem organ I instancji przeprowadził cały szereg dowodów, które dają podstawę do poczynienia ustaleń wskazanych w decyzji WINB. Dowody te winny być jedynie ocenione i - ewentualnie - uzupełnione na podstawie art. 136 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja związana ze zgłoszeniem zamiaru wzniesienia reklamy konstrukcji drewnianej na działce nr 1 z dnia 24 października 2005 r. oraz protokoły dwukrotnie przeprowadzonych kontroli na działce nr 1. Dowody te pozwalają ustalić, czy stan obecny jest zgodny z dokonanym w 2005 r. zgłoszeniem. W zależności od wyników tej oceny organ odwoławczy winien zdecydować jakie przepisy prawa materialnego będą miały w niniejszej sprawie zastosowanie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał również na konieczność ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy R.S. ma legitymację do występowania w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. tj. czy ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Trzeba jednak wskazać, że ocena interesu prawnego nie jest częścią ustaleń faktycznych (a tylko konieczność poczynienia takich ustaleń może uzasadniać wydanie decyzji kasatoryjnej), lecz kwestią oceny prawnej okoliczności ustalonych na podstawie przeprowadzonych dowodów. W niniejszej sprawie dowody na tę okoliczność zostały zebrane. Zakres własności R.S. oraz usytuowanie przedmiotowej reklamy wynika z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów. Dla oceny tej okoliczności pomocne mogą być również wyniki kontroli i dokumenty związane z dokonaniem zgłoszenia. Wymienione dowody pozwalają na ustalenie stanu faktycznego dotyczącego stosunków własnościowych dotyczących terenu objętego postępowaniem. Ocena tych ustaleń pod kątem art. 28 k.p.a. mieści się w zakresie postępowania odwoławczego i należy do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. To samo należy odnieść do kwestii zgodności przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ustawą o drogach publicznych. Oba te akty prawne stanowią prawo powszechnie obowiązujące, a ich treść ogłoszona w oficjalnym publikatorze (Dziennik Ustaw, Dziennik Urzędowy Województwa [...]) jest dostępna dla organu odwoławczego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego może więc we własnym zakresie ocenić, czy ustalone w sprawie usytuowanie przedmiotowej reklamy jest, czy też nie jest zgodne z wymienionymi przepisami. W kwestii zgodności przeprowadzonej inwestycji z art. 30 ust. 5 in fine prawa budowlanego ("do wykonywania robót budowlanych można przystąpić (...) nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia") należy przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu braku powiadomienia inwestora o wniesionym przez R.S. odwołaniu należy wskazać na art. 131 k.p.a., zgodnie z którym obowiązek zawiadomienia stron postępowania o wniesieniu odwołania spoczywa na organie I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wprawdzie naruszył ten przepis, jednakże nie jest to podstawa do uchylenia jego decyzji, bowiem w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym skarżący będzie miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska. Należy w tym miejscu przywołać wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. II SA/Gd 215/99 (LEX nr 76082), w którym stwierdzono, iż naruszenie prawa stron do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym poprzez brak zawiadomienia o wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji nie stanowi podstawy wznowieniowej wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli dotyczyło jedynie fragmentu postępowania odwoławczego (skarżącym doręczono decyzję organu II instancji), w toku którego organ nie prowadził postępowania dowodowego i nie wyznaczył rozprawy. Pozostałe zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia przy dokonywaniu sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji. Ponieważ zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., należało uchylić ją na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.