II SA/Kr 501/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 r. w K. sprzeciwu L. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 listopada 2021r., nr [...] (znak sprawy: [...]), ustalił z wniosku B. J. - B. i K. B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.". W odwołaniu L. K. wniesiono o wyjaśnienie dlaczego do decyzji załączona jest nieaktualna mapa, na której nie ma zaznaczonej autostrady A4, zaś są uwidocznione budynki na działkach nr [...], [...], [...], które nie istnieją. Wniesiono także o przeanalizowanie orzeczenia o zakazie budowy nowych budynków mieszkalnych w odległości 150m od autostrady, co wynikać ma z decyzji Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 1998r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. decyzją z 11 marca 2022r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 1 — 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz.U. z 2003 r, nr 164, poz. 1589) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno -architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 - § 8 - zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji - odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Według Kolegium sporządzona w sprawie analiza architektoniczno - urbanistyczna zawiera braki, które nie pozwalają za jej przyjęciem do celów dowodowych w niniejszej sprawie. W analizie nie wskazano w sposób niewątpliwy frontu inwestycji, z którego odbywać ma się dojazd do nieruchomości. Nie wskazano również w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany w niniejszej sprawie, wskazując jedynie na obowiązujące przepisy i stwierdzono, że wyznaczenie obszaru odbyło się zgodnie z nimi. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości około 60-70 metrów od granic terenu inwestycji. Natomiast z materiału dowodowego wynika, iż teren inwestycji obejmuje nieregularną działkę o wymiarach około 30 m x około 45 m. We wniosku wskazano, iż dojazd do terenu inwestycji odbywać ma się poprzez działkę drogową nr [...], jednak działka ta styka się z terenem inwestycji od strony zachodniej, jak i południowej. Brak rzetelnego opisu co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, wraz z brakiem wskazania frontu nieruchomości stanowi uchybienie, które uniemożliwia weryfikację prawidłowego działania w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego. Powyższe wątpliwości winne być zatem wyeliminowane podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Kolegium podzieliło także zarzut odwołania, iż niektóre budynki wskazane na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie istnieją — np. budynki na działce nr [...], [...] i [...]. Z map satelitarnych oraz portalu geoportal.gov.pl wynika, iż dwa budynki na w/w nieruchomości obecnie nie istnieją z uwagi na zrealizowaną na tym terenie autostradę A4. Autorka analizy nie wskazała natomiast, czy budynki te zostały wzięte pod uwagę przy wyznaczaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji opisanej na wstępie. Powyższe ma szczególne znaczenie przy wskaźniku powierzchni zabudowy, do którego wprost nawiązano wyznaczając ten parametr. Rozpatrując ponownie sprawę Organ powinien zaktualizować mapy znajdujące się w aktach sprawy, z których będzie wynikać aktualny stan zagospodarowania działek sąsiednich. Kolegium nadmienia także, iż na załączniku graficznym naniesiona została granica wyznaczająca minimalna odległość budynku od autostrady A4, jednakże brak jest tutaj opisu jaka to jest odległości i z czego ona wynika (tj. ustawy o drogach publicznych). Powyższe również winno zostać prawidłowo opisane, celem wyeliminowana ewentualnych wątpliwości, podnoszonych w odwołaniu. Odnośnie zarzutu w zakresie bliskiego usytuowana inwestycji względem autostrady A4 oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 1998r. nr [...], w zakresie zakazu lokowania zabudowy do 150 metrów od granic pasa Kolegium nie dopatrzyło się uchybień po stronie organu I instancji. Kolegium wskazuje, iż w trakcie prowadzanego postępowania, organ I instancji pozyskał opinię Generalnej Dyrekcji Dróg K. i Autostrad, z dnia l O marca 2021r., nr [...], w której wskazano na obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, z których wynikać ma minimalna odległość usytuowania budynków mieszkalnych, od krawędzi jezdni autostrady tj. 50 metrów (art. 43 ust. 1 ustawy). W opinii tej wskazano również na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 1998r. i zakaz lokalizacji nowych budynków z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi w strefie uciążliwości o zasięgu 150 metrów. Kolegium zauważa, iż powyższa opinia oraz treść powołanej w niej decyzji Wojewody [...] zostały ocenione i przeanalizowane w treści decyzji objętej odwołaniem, a także w sporządzonej analizie architektoniczne urbanistycznej. Organ I instancji stanął na stanowisku, iż postanowienia przedmiotowej decyzji Wojewody [...], nie są źródłem powszechnie obowiązujących przepisów prawa i jako takie nie mogą stanowić podstawy do szczegółowej lokalizacji budynków względem autostrady A4. Przepisami obowiązującymi w tym zakresie są przepisy ustawy o drogach publicznych, które zostały zastosowane względem odległości planowanego budynku od jezdni pasa autostrady, co zostało uwidocznione na załączniki graficznym. Kolegium podzieliło powyższe stanowisko, iż nadrzędne znaczenie w sprawie mają przepisy powołanej ustawy. Tym samym, same postanowienia decyzji powołanej przez GDDKiA nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia wz. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła L. K. podnosząc, iż zarzut bliskiego usytuowania inwestycji względem autostrady A-4 oraz w zakresie zakazu lokowania zabudowy do 150 metrów od granicy pasa. Wg skarżącej przepisy wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych i decyzji Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 1998r nr: [...] wzajemnie się wykluczają. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (decyzji kasatoryjnej). Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty sprzeciwu nie mogą odnieść skutku. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organ I instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (terenu objętego wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z póź. Zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że treść decyzji o warunkach zabudowy może znaleźć swoje uzasadnienie tylko i wyłącznie w prawidłowo i rzetelnie sporządzonej analizie architektoniczno – urbanistycznej, której sporządzenie rozpoczyna się od prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszar ten i działki wchodzące w jego skład, stanowią podstawę ustalenia czy planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy istniejącej już zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Według stanu faktycznego występującego w obszarze analizowanym ustala się także - co do zasady - wszystkie najważniejsze parametry nowej zabudowy. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia); szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. (§ 6 ust. 1 rozporządzenia); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest co do zasady nawiązaniem do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ale jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 rozporządzenia); także geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Jeżeli natomiast osoba uprawniona do sporządzenia analizy architektoniczno – urbanistycznej odstępuje od tych reguł (co jest możliwe w wyjątkowych wypadkach) to obowiązana jest to przekonywująco i logicznie uzasadnić, innymi słowy nie czyni tego dowolnie. Wobec powyższego Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję organu I Instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, albowiem nie było możliwe tylko uzupełnienie materiału dowodowego i ewentualna modyfikacja decyzji organu I Instancji przez organ II Instancji. Wobec prawidłowo wytkniętych przez Kolegium wad decyzji organu I Instancji, konieczne jest sporządzenie nowej analizy, uaktualnienie danych itp. Pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma elementarny charakter w sprawach o ustalenie warunków w zabudowy, a uchybienia organu I Instancji co najmniej mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ prawidłowo wskazał okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Specyfika kontroli sądowej w sprawach ze sprzeciwu jest tego rodzaju, że zasadniczo Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń prawa materialnego, a w szczególności do wyrażania ocen w tym zakresie, które wiązałyby organy w ponownie prowadzonym postępowaniu – ze względu na uproszczony charakter tego postępowania, w którym nie bierze udziału nikt, oprócz strony wnoszącej sprzeciw i organu. Wobec powyższego sprzeciw jako bezzasadny został oddalony na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.