II SA/Kr 503/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2026 r. sprzeciwu A. Ł., J. K. i M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 marca 2026 r., znak: SKO.PW/4171/3/2026 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie solidarnie na rzecz A. Ł., J. K. i M. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu A. Ł., J. K. i M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 marca 2026 r., znak: SKO.PW/4171/3/2026 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Przedmiotowa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia 18 grudnia 2025r. WIGOŚ.6331.4.2024.KN Wójt Gminy D. nakazał właścicielom działki nr [...] położonej w W. D. , M. i J. K. oraz A. Ł. właścicielce działki nr [...] położanej w miejscowości W. D., wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. K. i A. J. z dnia 19.05.2024 r. i dotyczyło naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] w W. D. . Wyjaśniono, że powołany został biegły, który sporządził opinię z 20.10.2025 roku, z której wynika, że doszło do zmian zagospodarowania terenu na działkach numer [...] i [...] w W. D. w tym podwyższenie i utwardzenie części terenu, zwiększenie współczynnika spływu powierzchniowego, a także niesprawności elementów systemu odwadniającego. W efekcie nastąpiło zwiększenie spływu wód na działki numer [...] i [...]. W ocenie biegłego doszło do naruszenia stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. W opinii przedstawiono katalog działań koniecznych do przywrócenia prawidłowego stanu stosunków wodnych. Dalej przytoczono stanowisko biegłego odnośnie uwag stron do sporządzonej przez niego opinii. Podsumowując, organ stwierdził, iż ustalił, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ozn.jako dz.nr [...] i [...] zmiany te wywołały szkodliwe oddziaływanie na działki numer [...] i [...], istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy działaniami właścicieli a stwierdzoną szkodą, spełnione zostały przesłanki z artykułu 234 ust. 3 prawa wodnego. Od decyzji odwołanie wniosły E. K. i A. J.. które podniosły, że zaskarżają decyzję w zakresie nieuwzględnienia przez organ wskazówki biegłego zawartej na stronie trzydziestej piątej opinii to jest iż należy wskazać właścicielom działek nr [...] i [...] wykonanie następujących czynności: na granicy działki [...] i [...] należy wykonać podmurówkę betonową zagłębioną w grunt o wysokości 0,3 m powyżej powierzchni gruntu, wody gromadzące się w zagłębieniu wzdłuż podmurówki można odprowadzić przepustem do rurociągu wykonanego wzdłuż drogi dojazdowej. Odwołujące podkreśliły, że brak ich zgody dotyczył wyłącznie lokalizacji murku w granicy. Murek taki jednak stanowiłby realne zabezpieczenie ich działek przed napływem wód opadowych i roztopowych z działek sąsiednich, mając również na uwadze, iż decyzja nie nakazuje sąsiadom przywrócenia stanu pierwotnego obniżenia poziomu działek ani wykonania żadnych czynności na tych działkach, a wskazuje na czynności wyłącznie w obrębie wspólnych granic oraz drogi dojazdowej. W opinii skarżących wykonanie murku byłoby znacząco mniej uciążliwym rozwiązaniem niż na przykład usunięcie warstw nawiezionej ziemi. Nie zgadzają się z argumentacją, że wykonanie postulowanych przez nich prac nie jest możliwe z uwagi na infrastrukturę podziemną. Decyzją z dnia z dnia 16 marca 2026 r., znak: SKO.PW/4171/3/2026 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie uchyliło decyzję Wójta Gminy D.. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w toku postępowania organ I instancji powołał w sprawie biegłych w zakresie hydrogeologii w osobie dr T. N. i dr D. J.. Do akt sprawy została dołączona opinia autorstwa tych biegłych dotycząca naruszenia stosunków wodnych. Ustalenia opinii stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało jednak, że opinia biegłego stanowi dowód w sprawie, który jak każdy dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. oraz obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). W analizowanej sprawie oceny takiej brakuje, albowiem Wójt Gminy D. w zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie to wskazania, że opinia taka została sporządzona, a następnie podał, jakie ustalenia w niej zawarto. Ocena opinii biegłego powinna polegać na zbadaniu jej rzetelności, spójności i zupełności. Zasada swobodnej oceny dowodów prowadzi także do wniosku, że organ nie jest związany wnioskami opinii, lecz powinny one zostać wnikliwie przeanalizowane w kontekście całego zgromadzonego materiału. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zatem dokonać oceny ustaleń opinii oraz przyjętych w niej wniosków. W przypadku przyjęcia w rozstrzygnięciu wniosków zaproponowanych przez biegłych należy po pierwsze przyjęte rozwiązania określić w taki sposób, aby ich wykonanie mogło zostać skutecznie zweryfikowane przez organ, a w przypadku ich niewykonania, aby możliwe było dochodzenie ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Ustalone w decyzji obowiązki powinny być jednoznaczne niezawierające stwierdzeń niedookreślonych a zatem w sposób umożliwiający weryfikację ich wykonania przez zobowiązanego. Należy także zauważyć, że zaproponowane przez biegłych rozwiązania zawierają 5 punktów, podczas gdy w zaskarżonej decyzji przyjęto tylko 4, a ograniczenia tego w żaden sposób nie uzasadniono. Tymczasem opinia biegłego podlega ocenie zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i w zakresie wniosków oraz zaproponowanych rozwiązań, co w przypadku sprawy naruszenia stosunków wodnych ma istotne znaczenie, albowiem proponowane rozwiązania mają na celu de facto wykonanie urządzeń, które będą stanowić istotną część rozstrzygnięcia. Pominięcie jednej z propozycji rozwiązania powinno zatem zostać przez organ wyjaśnione. Konsekwencją bezkrytycznego przyjęcia zaleceń zawartych w opinii biegłych jest treść orzeczenia w zakresie nałożonych obowiązków, które zarówno na właścicieli działki nr [...] jak i na właścicielkę działki nr [...] nakładają te same obowiązki, a zatem wszystkie cztery obowiązki mają wykonać zarówno A. Ł.. jak i M. i J. K., niezależnie od miejsca wykonania obowiązku. Tymczasem należy zauważyć, że nałożenie obowiązku wykonania określonych w decyzji działań na podstawie art. 234 ust. 3 pr.wod. może dotyczyć wyłącznie właściciela nieruchomości. Właściciel gruntu może zatem tylko na swojej działce przywrócić stan poprzedni lub wykonać urządzenia zapobiegające szkodom. Także w tym zakresie orzeczenie jest więc błędne albowiem nakłada na zobowiązanych wykonanie urządzeń na działkach, które nie stanowią ich własności. Podsumowując, z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania poprzez mewyjaśnienie w sprawie wszystkich istotnych faktów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, poprzez brak oceny dołączonej do akt sprawy opinii biegłych, a także błędy w zakresie nałożonych obowiązków, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 80 k p a., co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stosownie do art. 138 § 2 k.p.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w, wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oceniając kontrolowana decyzję, zgodnie z zasadami o których mowa wyżej, uznać należało, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał aby zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Organ ten nie próbował nawet wskazać, jakie przepisy postępowania zostały przez organ pierwszej instancji naruszone, oraz jaki to zakres sprawy istotny na jej rozstrzygnięcie jest konieczny do wyjaśnienia tj. jakie braki w postępowaniu dowodowym, w ocenie organu odwoławczego zachodzą, by uznać, że sprawa nie nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie sądu, organ odwoławczy nie wykazał aby w niniejszej sprawie zachodziły jakiekolwiek przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej tj. że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję ze wskazaniem, że organ powinien dokonać wnikliwej oceny sporządzonej w toku postepowania opinii biegłych, albowiem ta ocena, która została dokonana przez Wójta Gminy D. w toku postępowania nie wystarczająco wnikliwa. Wskazane okoliczności jednak, na które powołuje się organ, nie uzasadniają w żaden sposób wydania decyzji typu kasacyjnego. Organ odwoławczy nie wskazuje jakie to przepisy konkretne postępowania naruszył organ pierwszej instancji, oraz jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ogóle organ nie powołuje się na braki w ustaleniach stanu faktycznego, a jedynie na nie dość wyczerpującą czy wnikliwą oceną sporządzonej opinii biegłych. Trzeba jednak wskazać, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20). Nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy drugiej instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a. dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ pierwszej instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Postanowienia art. 138 § 2 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady, jaką jest obowiązek merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy. Zastosowanie wyjątku, jakim jest art. 138 § 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji braku możliwości zrealizowania zasady, jaką jest rozstrzyganie merytoryczne. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. może wchodzić w rachubę wyłącznie w sytuacji niebudzącego wątpliwości wykazania przez organ odwoławczy, że usunięcie niedostatków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji nie może nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Kolegium nie przedstawiło jakiegokolwiek uzasadnienia odnośnie braku skorzystania przez Kolegium z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Podkreślić też trzeba, że organ odwoławczy nie może uchylać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ braki dotyczące postępowania, o ile faktycznie wystąpiły (organ odwoławczy nie powołuje się na żadne okoliczności, z których wynikać by mogło, że od daty sporządzenia opinii przez biegłego do daty procedowania przez organ drugiej instancji zaszły zmiany dotyczące stanu faktycznego) organ odwoławczy powinien sam uzupełnić. Wydanie decyzji kasacyjnej, nie spełnia wymogu o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. w uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Decyzję kasacyjną organ powinien wydać jeżeli braki w ustaleniach dokonanych przez organ pierwszej instancji są tak duże, że uzupełnienie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. To jednak – jak wynika z uzasadnienia do zaskarżonej decyzji – nie ma miejsca na gruncie przedmiotowej decyzji Kolegium. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.