II SA/Kr 504/03

Dnia 12 września 2006r r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziają (spr) WSA Grażyna Firek Protokolant Grażyna Grzesiak. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2003r.,Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I uchyla zaskarżoną decyzję , II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . II SA /Kr 504/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].02.2003 r., znak [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 par 2 k.p.a. oraz art. 80 ust.2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 prawa budowlanego /Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm./- po rozpatrzeniu odwołania M. Z. i Z. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2003 r, znak [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego śmietnika na działce nr [...] w W. przy ul. [...] -uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, co następuje: Postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało wszczęte na wniosek Z. M., właściciela działki nr [...] w W. W toku postępowania organ I instancji w dniu [...].09.2002 r. przeprowadził oględziny na działce nr [...] w W., w trakcie których ustalono, że na tej działce w ogrodzeniu od strony drogi, w granicy z działką [...] wybudowano murowany, otynkowany śmietnik o wymiarach 0.95 m x 1,65 m wysokości 1.20 m. przykryty blacho dachówką, Ponadto ustalono, iż znajdujący się na tej działce budynek mieszkalny stanowiący własność M. i Z. Z. został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak [...], obejmującej także budowę ogrodzenia trwałego od strony ul. [...] w W., W wyniku tych ustaleń organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, nakazującą rozbiórkę samowolne wykonanego śmietnika na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie M. i Z. Z. stwierdził, że decyzja ta jest nieprawidłowa, gdyż organ I instancji nie uczynił zadość przepisom prawa budowlanego. . Inwestor wykonując ogrodzenie stałe zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, wykonał w ogrodzeniu wnękę, którą następnie zadaszył i zaadaptował na miejsce do gromadzenia odpadów. Organ I instancji zakwalifikował przedmiotową wnękę jako śmietnik będący obiektem małe architektury, na który zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji tego przypadku gdyż w istocie są to roboty budowlane wykonane jako odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz ogrodzenia trwałego działki. W wyniku tych robót powstało miejsce do gromadzenia odpadów stałych (zadaszona osłona na pojemniki). W takiej sytuacji trudno zakwalifikować powstałą wnękę jako samodzielny obiekt budowlany -obiekt małej architektury powstały bez wymaganego prawem zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa wnęka jest częścią ogrodzenia trwałego wybudowanego na podstawie wymienionego wcześniej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji zwrócono również uwagę, że w trakcie realizacji przedmiotowej wnęki inwestorzy w granicach działki wykonali fragment muru, od strony działki prywatnej, na który nie jest wymagane zgodnie z prawem budowlanym ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie do właściwego urzędu /art,, 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego/. Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, miejscami na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych mogą być zadaszone osłony lub pomieszczenia ze ścianami pełnymi bądź ażurowymi albo utwardzone place do ustawienia kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi. Organ II instancji zauważył, że w zależności od sposobu zorganizowania takiego miejsca może być ono albo obiektem małej architektury (art. 3 ust. 4 lit c), albo urządzeniem technicznym (art. 3 ust. 9 prawa budowlanego). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w I instancji należy zbadać co jest przedmiotem postępowania - czy jest to obiekt małej architektury tj. miejsce do gromadzenia odpadów stałych jako odrębny obiekt budowlany, czy też mamy do czynienia jedynie z odstępstwami od pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z ogrodzeniem. Równocześnie wskazano, iż przy kolejnym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zwrócić uwagę na pismo inwestorów z dnia 20 grudnia 2002 r,, w którym informują o opróżnieniu spornej wnęki z pojemników na odpady. Jest to nowa okoliczność w sprawie, która rodzi konieczność rozważenia, czy przedmiotowa wnęka nadal może być uznana za miejsce do gromadzenia odpadów stałych. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w prawie budowlanym brak jest podstaw do nałożenia obowiązku w postaci uporządkowania terenu po dokonanej rozbiórce na podstawie art. 48 tej ustawy. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Z. M. podniósł, że budynek mieszkalny M. i Z. Z. został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. Natomiast organ II instancji w swojej powołuje się na nową decyzję z dnia [...].12.1995 r. znak [...]. W zatwierdzonym planie realizacyjnym brak jest lokalizacji śmietnika. Skarżący uważa, że organ odwoławczy nie zbadał dokładnie wszystkich argumentów i uwzględnił tylko okoliczności korzystne dla jednej strony postępowania, a w szczególności nie uwzględnił faktu, że śmietnik został wybudowany bez pozwolenia władzy budowlanej.. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie argumentują podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzone bardzo pobieżnie, co spowodowało naruszenie art. 7 i 77 par 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze zaistniałe uchybienia prawa materialnego i procesowego , których dopuścił się organ I instancji i które zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należało wydać rozstrzygnięcie kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga wcześniejszego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. . Właściwym trybem postępowania w tej sprawie nie jest art. 48 lecz art. 51 prawa budowlanego. Przedmiotowy śmietnik nie stanowi bowiem samowoli budowlanej, lecz mieści się w hipotezie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien rozważyć możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 12717- sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1. 01. 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Właściwym przeto do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie . Stosownie do treści art. 134 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja narusza prawo albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 par. 2 k. p. a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 k.p.a, oznacza, ze stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu i instancji /T. Woś, J. Zimmerman glosa do uchwały SA z dnia 23 09 1986 r. HAZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989/8/145/, Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 par 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym również, taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 par 1 pkt 2 k. p. a. merytoryczno - reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane par 2 art. 138 k,p, a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnie rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie; że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego /por. wyrok Naczelnego. Sądu Administracyjnego z dnia 25 11. 2003, IV SA1496/02 M Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2. 04 2001 r. IVSA 208/99 Lex nr 547/45,W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" WP, W-wa 1983 - str. 223, Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego" - str. 301 i nast. M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne". C.H Berek W-wa 2004, str. 207/ Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem 1 instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ I instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i prawnego a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k. p. a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji zgromadził dostępne, a mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie materiały dowodowe (decyzją o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego wraz z ogrodzeniem, dokumentacja fotograficzna przedmiotowego ogrodzenia wraz z śmietnikiem i z zamurowaną wnęką, protokół oględzin przedmiotowej działki z dn. [...].03.2003 r., plan realizacyjny zagospodarowania trenu, widok segmentu ogrodzenia i jego rzut). Zresztą z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż nie ma on wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego dokonuje kwalifikacji robót budowlanych i trybu postępowania z art. 50, 51 prawa budowlanego. Jeżeli Organ II instancji stwierdza, że powołana przez organ I instancji podstawa prawna jest wadliwa, to sam fakt tylko powołania wadliwej podstawy prawnej , nie może stać się przyczyną zastosowania art. 138 par 2 k.p.a. Konieczne jest wystąpienie normatywnej przesłanki dla decyzji kasacyjnej tj. stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, z przyczyn wyżej już omówionych, a nie jest ono możliwe do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Jednakże taka sytuacja nie zachodzi. Organ odwoławczy zresztą nie wskazuje w uzasadnieniu swojej decyzji, na jakie okoliczności należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające "w znacznej części", zalecając jedynie organowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy jej rozstrzygniecie przy zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, ze że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. ,136 i 138 par 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art, 145 par. 1 pkt 1 lit "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art, 200 p,p.s.a.