II SA/Kr 504/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski ( spr. ) WSA Ewa Rynczak Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi T. J. i G. J. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2006 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I Instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących T. J. i G. J. kwoty po 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].12.2005r., (znak: ...), Starosta P. działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa orzekł: "o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. w P. z dnia [...]maja 2004r, znak:[...] dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budową Panu G.G. i stawów rybnych na powierzchni 1,74 ha w miejscowości W. nr ewid. dz. "1", "2", "3", "4", "5", "6" na skutek wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa tj. "w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowe". Na skutek odwołania T.J. i G.J. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].02.2006 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, iż - na podstawie art. 151 § 2 kpa nie uchyla decyzji Starosty P. z dnia [...].05.2005r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a ponadto - stwierdził, że decyzja Starosty P. z dnia [...].05.2004r., znak:[...] dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę G.G. stawów rybnych na powierzchni 1,74 ha w miejscowości W. nr ewid. dz. "1", "2", "3", "4", "5", "6", została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1/ postępowanie wznowiono na wniosek T.J. i G.J. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa i kontynuowane było przez organ z urzędu. Po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdzono, że nie potwierdziły się przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa, (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). 2/ stwierdzono natomiast istnienie przesłanki do prowadzenia postępowania z urzędu, w związku ze stwierdzonymi uchybieniami pierwotnego postępowania (poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę) polegającymi na: przyjęciu wniosku o pozwolenie na budowę po terminie ważności decyzji o wzizt dla przedmiotowej inwestycji (decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...].03.2003r, znak:[...]) oraz wykroczeniu decyzją o pozwoleniu na budowę poza zakres określony załącznikiem graficznym ww. decyzji o wzizt. 3/ decyzja organu l instancji z dnia [...].12.2005 r., jest czwartą decyzją wydaną przez ten organ w wyniku wznowienia postępowania. Poprzednie decyzje były uchylane z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości dotyczące przyjętej podstawy prawnej, braki materiału dowodowego, rozbieżności pomiędzy uzasadnieniem i zgromadzonym materiałem dowodowym a podstawą prawną i wyrzeczeniem. Braki postępowania prowadzonego przez organ l instancji w trybie wznowienia zostały wyjaśnione i uzupełnione, prawidłowo również przywołano podstawę prawną - art. 151 § 2 w związku z art. art. 146 § 2 Kpa. 4/ nieprawidłowe jest natomiast "wyrzeczenie" decyzji, i dlatego organ odwoławczy zmodyfikował zaskarżoną decyzje na podstawie art.138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 151 § 2. 5/ art. 146 § 2 kpa stanowi o tym, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W przedmiotowej sprawie wadliwość, wydanej przez Starostę P., decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].05,2005r., (polega na wydaniu jej pomimo de facto braku decyzji o wzizt dla przedmiotowej inwestycji (wniosek o pozwolenie na budowę nie został złożony przez inwestora w dacie ważności decyzji o wzizt, a dodatkowo wykroczono zakresem udzielonego pozwolenia na budowę poza zakres decyzji o wzizt). Wada ta stanowi przesłankę do wznowienia postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 6 i jak wynika z całości zgromadzonego materiału, organ l instancji z tego powodu, kontynuował postępowanie bowiem przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 nie potwierdziła się. 6/ obecnie Gmina K., w tym i miejscowość W., posiada przyjęty uchwałą Nr[...] Rady Gminy K. z dnia 21.09.2004r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie działek, objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, jest zgodne z ich przeznaczeniem przewidzianym decyzją i zatwierdzonym projektem budowlanym. Stawy rybne zostały zlokalizowane na terenach oznaczonych w obowiązującym planie symbolem Rl (tereny rolne), dla których dopuszczalnym przeznaczeniem są stawy i urządzenia wodne. Zatem w wyniku wznowienia postępowania, przy orzekaniu w oparciu o obowiązujący miejscowy plan, nie byłoby przeszkód do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. 7/ organy orzekające w sprawie nie znalazły przesłanek dających podstawę do uznania odwołujących się za strony postępowania. "Kwestia ta stanowiła już przedmiot wyjaśnień, między innymi w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...].06.2005r, znak:[...] i decyzji Starosty P. z dnia [...].09.2005r., znak:[...] doręczonych Skarżącym". Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego: Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego: Ilekroć w ustawie mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowaniu tego terenu. Zatem tylko nieruchomość, której możliwość zagospodarowania może ulec ograniczeniu na skutek realizacji zaplanowanego obiektu, uznać można za znajdującą się w obszarze oddziaływania tego obiektu, przy czym ograniczenie to wynikać musi z konkretnych, odrębnych przepisów (na przykład na skutek regulacji, wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowania terenu). W przedmiotowej sprawie nie znaleziono podstaw aby uznać, że nieruchomości Skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie ma zatem podstaw by uznać ich za strony postępowania. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli T.J. i G.J. i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów procedury administracyjnej: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w- związku z art. 157 § 2 tegoż Kodeksu polegającym na jego niezastosowaniu - poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia G.G. pozwolenia na budowę stawów rybnych w miejscowości W. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo iż: • wniosek o pozwolenie na budowę został złożony po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, • wykroczono w decyzji o pozwoleniu na budowę stawów rybnych poza zakres określony załącznikiem graficznym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez objęcie zaskarżonym orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2006 r. decyzji Starosty P. z dnia [...]maja 2005 r., mimo iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu z wniosku T.J. i G.J. o wznowienie postępowania nigdy nie została wydana decyzja z wyżej oznaczonej daty i na tych podstaw wnieśli o: - stwierdzenie nieważności decyzji w całości na postawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że - organ winien z urzędu wszcząć postępowanie w oparciu o art. 157 § 2 K.p.a., a następnie w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzić nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...].05.2004 r. (znak [...]) zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą G.G. pozwolenia na budowę stawów rybnych. - wbrew stanowisku Wojewody, opisana wada nie stanowi wydania decyzji bez uzyskania wymaganego stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 kpa), lecz jest rażącym naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane przez zastosowanie art. 146 § 2 "K.p.c."(oczywiście chodzi o kpa). - decyzja o udzieleniu G.G. pozwolenia na budowę nie mogła zostać wydana, gdyż nakaz zawarty w art. 32 ust 4 ustawy Prawo budowlane ma charakter bezwzględny. W związku z rażącym naruszeniem prawa budowlanego, brak jest możliwości stwierdzenia naruszenia na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. i tym samym konwalidowania decyzji, ponieważ przy rażącym naruszeniu prawa zachodzi bezwzględna konieczność stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 K.p.a. - obejmuje ona decyzję z dnia 25 maja 2005 r., która nigdy nie dotyczyła postępowania o pozwolenie na budowę, zatwierdzenia projektu budowlanego, względnie kwestii wznowienia postępowania na wniosek T.J. i G.J. - "Wobec faktu, iż decyzja Starosty P. w P. nie była objęta zakresem niniejszego postępowania, Wojewoda nie miał podstaw do orzekania o niej i tym samym orzekł wykraczając poza zakres przedmiotowy odwołania skarżących -naruszając art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a." W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu przyznając, że w decyzji błędnie wskazano datę decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ale nie miało to wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z późn. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego /lit. b/, jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy /lit. "c"/. Skargę należy uznać za uzasadnioną aczkolwiek nie z zasadniczych powodów w niej wywiedzionych. Trafnie skarga zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja odwołuje się do decyzji Starosty P. z dnia [...].05.2005 r., a taka decyzja nie istnieje - bo jest oczywiste, że chodzi o decyzję z dnia [...].05.2004 r. Wydaje się to być oczywistą omyłką pisarską która mogła być sprostowana w trybie art. 113 § 1 kpa. Jest to uchybienie ale nie mające wpływu na wyniki rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja zawiera inne wady, które muszą prowadzić do jej uchylenia. Sprawa niniejsza została wszczęta na wniosek T. i G. J. z dnia 14.07.2004 r. W wyniku tego wniosku, Starosta P. w dniu [...].08.2004 r., wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych zapisanej w art. 16 kpa. Dlatego niezwykle istotna jest w takim postępowaniu precyzja organów zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i interpretacji prawa. Pierwszy etap postępowania wznowieniowego polega na badaniu, czy wniosek o wznowienie złożony został w terminie, czy pochodzi od strony postępowania i czy podane w nim okoliczności można przyporządkować jednej z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § l kpa. Ten etap może zakończyć się albo decyzją o odmowie wznowienia, albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W sprawie niniejszej takie postanowienie zapadło w dniu [...].08.2004 r. Jako jego prawną podstawę organ wskazał przepis art. 145 § l pkt.4 kpa Zgodnie z art. 149 § 2 kpa po wznowieniu "postępowania organ przeprowadza postępowanie merytoryczne w dwóch aspektach, rzeczywistego istnienia podstawy wznowieniowej i co do istoty sprawy. Negatywne ustalenie w zakresie pierwszym prowadzi wprost do wydania decyzji o treści określonej przepisem art. 151 § l pkt 1 kpa tj. do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji - bez dalszego badania istoty sprawy. W takiej sytuacji, choćby nawet w ocenie organu decyzja ostateczna była wadliwa z przyczyn innych niż wymienione w art. 145 § l kpa, nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym jest możliwe tylko wtedy, kiedy istnieje rzeczywiście jedna z podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § l kpa. Jeśli podstawa wznowienia istnieje, możliwe są dwa rozwiązania: albo ostateczna decyzja podlega uchyleniu i jest zastąpiona inną/art. 151 § l pkt 21, albo stwierdza się, że ostateczna decyzja została wydana z naruszeniem prawa / art. 151 § 2 w zw. z art. 146§li2kpa/. W sprawie niniejszej, skoro organ stwierdza, że domagający się wznowienia postępowania nie mogą być uznani za strony postępowania, którego domagają się wznowienia - winien wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. W ten sposób zostanie załatwiona sprawa administracyjna wszczęta na wniosek T. i G. J. Tymczasem organ, sprawy wszczętej przez T. i G. J., nie załatwia bo jak pisze "kontynuuje ją z urzędu". Oczywiście sprawa o wznowienie postępowania może być wszczęta z urzędu ( z wyjątkiem przyczyn określonych w art. 145 § 2 pkt. 4 i 145 "a" kpa). Ale takie wznowienie musi nastąpić na drodze postanowienia, które da podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 kpa). W aktach sprawy nie odnaleziono takiego postępowania, a podstawy wznowienia postępowania organ dopatrzył się w pkt. 6 § 1 art. 145 kpa bo stwierdził, że postępowania zakończone decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stawów rybnych nie uwzględniło faktu, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został po terminie ważności decyzji o wzizt a decyzja o pozwoleniu na budowę wykroczyła poza zakres określony załącznikiem graficznym decyzji o wzizt. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że pkt. 6 § 1 art. 145 kpa obejmuje wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. Dotyczy to sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Jego tryb realizacji określa art. 106 k.p.a. Nie wydaje się aby podniesione przez organ wady postępowania mogły stać się podstawą wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 6 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi, zwrócić należy uwagę, że zakres postępowania wszczętego na żądanie strony - określa to żądanie strony. W sprawie niniejszej skarżący w sposób wyraźny określili, że domagają się wznowienia postępowania, otrzymali postanowienie o jego wznowieniu i nie sprzeciwiali się jego treści, a w odwołaniu polemizowali z organem w zakresie wznowienia postępowania i odmowy uznania uch za strony postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowych stawów. Dopiero w skardze zmieniają stanowisko i twierdzą, że zostały naruszone przepisy dotyczące nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt. 2 w związku z art. 157 § 2 kpa). Czym innym jest wznowienie postępowania a czym innym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie zostało wszczęte i nie było prowadzone to nie można w skardze do sądu administracyjnego zarzucać zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów o stwierdzeniu nieważności. Jak to powiedziano wyżej, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, przeto może sprawę rozpoznać w pełnym aspekcie jej legalności, a kontrola sądowa wykazała, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają prawo. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art.135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.