II SA/Kr 504/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. spółka komandytowa w C. na uchwałę Nr XXXVIII/565/2017 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2017 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: "Rówień Krupowa" w Zakopanem postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej [...] sp. z o.o. spółka komandytowa w C. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W niniejszej sprawie [...], sp. z o. o. spółka komandytowa w C. wniosła dnia 4.04.2019 r. skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane Nr XXXVI11/565/2017 z dnia 31 lipca 2017 r. w sprawie przystąpienia do zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: RÓWIEŃ KRUPOWA" w Zakopanem. Uzasadniając swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały spółka podała, iż jest współwłaścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych numer [...] ,[...] obr [...] , których dotyczyć będą procedowane przez organ planistyczny zmiany. Prawo do zabudowy jest jednym z podstawowych praw związanych z własnością nieruchomości, a wszelka ingerencja w zasady przygotowania i realizowania na danym terenie inwestycji budowlanej niewątpliwie stanowi ingerencję w przysługujące właścicielowi prawo. Skarżący wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały z faktu ingerencji w przysługujące mu uprawnienia wynikające z treści: art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, art. 4 ustawy Prawo budowlane, art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazuje, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jej uchwalenie i realizacja wpływa w sposób istotny na możliwość realizacji planowanej inwestycji budowlanej, a tym samym na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Co istotne, naruszenie interesu prawnego skarżącego jest w tym przypadku realne i bezpośrednie, co wynika z faktu, że przedmiotowa uchwała będzie stanowić podstawę do uchwalenia zmiany planu miejscowego. Istotne jest przy tym to, że zaskarżona uchwała nie ogranicza się wyłącznie do wskazania obszaru objętego zmianą planu miejscowego, lecz dodatkowo wprowadza ona szczegółowe regulacje, które w zmienionym planie miejscowym będą musiały zostać obligatoryjnie uwzględnione. Przedmiotowe regulacje są jednak skrajnie niekorzystne dla skarżącego. Podjęcie przedmiotowej uchwały niewątpliwie zmienia bowiem (pogarsza) sytuację prawną skarżącego w zakresie możliwości realizowania na należących do niego nieruchomościach inwestycji budowlanych i możliwości uzyskania niezbędnych do realizacji tych planów decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej odrzucenie lub względnie o oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. stosownie do którego uchwałę do sądu administracyjnego może zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oceniając wystąpienie po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonego zaskarżoną uchwała podkreślić trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela przyjmuje się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 22 marca 2013r. sygn. akt I OSK 2236/12 – Lex nr 1331533, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12 – Lex nr 1311573, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11 – Lex nr 1340098, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14). Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca, reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, powinna była wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W przekonaniu Sądu, pomimo obszernej argumentacji skargi, brak jest podstaw do twierdzenia, że interes prawny skarżącej został naruszony regulacjami zaskarżonej uchwały. Abstrahując od treści samej skargi wskazać przede wszystkim trzeba, że zaskarżona uchwała z uwagi na swój charakter jest uchwałą intencyjną wydawaną na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zgodnie z którym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Z tego względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; z dnia 24 stycznia 2013 r, sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 13/18, publ. CBOSA). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy dotyczące również zakazu zabudowy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie. Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie kształtował prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas skarżący będą mogli kwestionować ustalenia przeznaczenia terenu, co do którego przysługuje im prawo własności. Z tej przyczyny skarga została odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a. W myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu w pkt 2 postanowienia zwrócono wpis od skargi.