II SA/Kr 504/22

Dnia 2 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 stycznia 2022 znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2022 roku nr [...], wydane po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia 29 listopada 2021r., nr [...] odmawiającym wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 19 lipca 2021 roku, nr [...] - w sprawie usunięcia odpadów pochodzących z budowy kanalizacji w osiedlu [...] zdeponowanych bezprawnie w roku 2005 na działce nr [...] obr. [...]. ewid. N. H., położonej przy ul. [...] w tym osiedlu ze szkodą dla przyległej do niej działki nr [...] stanowiącej własność A. K.. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 21 sierpnia 2021 roku skarżący złożył skargę o wznowienie postępowania w sprawie o usunięcie odpadów pochodzących z budowy kanalizacji w osiedlu [...], które zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2021 roku, nr [...] W wyniku rozpatrzenia złożonej skargi Kolegium wydało w dniu 29 listopada 2021 r. (sprawa znak: nr [...]), postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Powodem odmowy wznowienia postępowania było przekroczenie terminu do złożenia podania o wznowienie jest prawidłowe w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Wymogi w przedmiocie wznowienia postępowania w zakresie wniosku muszą być spełnione łącznie, aby doszło do skutecznego wznowienia postępowania. Przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyklucza możliwość dokonania merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Przedmiotowe postanowienie Kolegium wydało w następującym składzie: B. K. – S., A. S., P. C.. Następnie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego – dalej też jako "k.p.a."). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowieniem z dnia z dnia 31 stycznia 2022 roku (sprawa znak: [...]) utrzymało w mocy swojej postanowienie z dnia 29 listopada 2021 roku, podtrzymując wyrażone stanowisko o przekroczeniu ustawowego terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co wyklucza możliwość dokonania merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Przedmiotowe postanowienie Kolegium wydało w następującym składzie: B. K. – S., E. C., A. Z.. Na powyższe postanowienie złożył skargę A. K. reprezentowany przez pełnomocnika D. K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, zasad ogólnych kodeksu postępowania przepisów administracyjnego przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę tut. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując ponadto że zaskarżone postanowienie zostało podjęte po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w trakcie którego Kolegium dokonało prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz uwzględniając zasady wynikające z ustawy przeprowadziło jego prawidłową ocenę, która uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie. Wyrazem tej oceny jest bowiem uzasadnienie decyzji, które spełnia wymogi określone w k.p.a. Przedstawiony opis stanu faktycznego sprawy znajduje pokrycie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga - choć nie z powodów w niej podniesionych - jest uzasadniona W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd podziela przy tym stanowisko, zgodnie z którym obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy też nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2022 roku, sygn. III SA/Kr 1145/21). Stwierdzić należy, że w warstwie literalnej art. 24 w zw. z art. 27 k.p.a. nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu wyłączenia pracownika w sytuacji organów o charakterze kolegialnym. Kwestia odstąpienia od zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. była natomiast przedmiotem licznych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwały te odnosiły się przeważnie do sytuacji, w której specyfika danego organu (monokratycznego albo kolegialnego orzekającego w pełnym składzie) prowadzi do sytuacji, w której zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie skutkować niemożnością rozpoznawania spraw przez organ administracji. I tak, w uchwale z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA w składzie poszerzonym podkreślił, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 57/07, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego. Instytucja wyłączenia organu administracji publicznej i instytucja wyłączenia pracownika może prowadzić do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej tylko wtedy, gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa. O ile art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju, o tyle w przypadku np. samorządowego kolegium odwoławczego organ ten nie orzeka w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających. Powyższe oznacza, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. Wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego nie prowadzi do zatem utraty kompetencji kolegium, lecz w zasadzie (poza sytuacją utraty kworum) wyłącznie do zmiany składu orzekającego. Podobnie w uchwale z 5 grudnia 2016 r. sygn. akt II GPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zastosowanie do członków zarządu województwa (instytucji zarządzającej), rozstrzygających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów k.p.a. o wyłączeniu członków organu kolegialnego jest sprzeczne z treścią art. 207 ust. 12 i art. 61 ust. 4 u.f.p. expressis verbis precyzujących uprawnienia zarządu województwa, ponieważ ze względu na liczebność tego organu pozbawia go w każdym przypadku ustawowych kompetencji organu odwoławczego w takich sprawach". Z sentencji tej uchwały wynika wprost, że powodem niestosowania przepisów k.p.a. o wyłączeniu członków organu kolegialnego jest fakt, iż wyłączenie to pozbawiłoby organ możliwości wykonywania własnych kompetencji. Podobne wnioski wynikają z uzasadnienia uchwały NSA z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, gdzie wprost potwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. Naczelny Sąd Administracyjny rozróżnił sytuację organów kolegialnych orzekających zawsze w składzie plenarnym od organów orzekających w jednym z wielu możliwych do wyznaczenia składów osobowych, nakazując "zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, należy bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.". Podsumowując, ze stanowiska wynikającego z ww. uchwał NSA, które to poglądy skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela, wynika, iż w każdym przypadku należy ocenić, czy w razie wyłączenia pracownika organ administracji będzie w stanie wykonywać powierzone mu kompetencje i rozpatrywać sprawy, wydając decyzje w postępowaniach prowadzonych przez ten organ. Argumentem przemawiającym za odmową zastosowania art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. jest tylko sytuacja, w której wyłączenie pracownika doprowadziłoby do niemożności wykonywania tych kompetencji. Może to nastąpić, po pierwsze, w sytuacji organu monokratycznego, w szczególności posiadającego status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. Brak jest bowiem na szczeblu centralnym innego organu, który mógłby załatwić sprawę zamiast danego organu. Jeśli natomiast skutkiem wyłączenia pracownika będzie niezdolność organu do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), zastosowanie ma art. 26 § 2 k.p.a. przewidujący kompetencję organu wyższego stopnia do załatwienia sprawy albo do wyznaczenia do załatwienia tejże sprawy innego organu. Logicznym następstwem uznania, iż minister nie posiada organu wyższego stopnia, jest brak możliwości wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy. Przesądza to o konieczności odstąpienia od zastosowania art. 24 § 1 pkt. 5) k.p.a. Po drugie, wyłączenie pracownika nie jest możliwe w odniesieniu do organów kolegialnych orzekających in pleno. Jeśli przepis szczególny wymaga udziału całości składu orzekającego danego organu kolegialnego, to wyłączenie członka tego organu także doprowadziłoby do paraliżu i niemożności podjęcia rozstrzygnięcia przez organ w pełnym gronie. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wyłączenie członka orzekającego Kolegium nie prowadzi do niemożności wydawania rozstrzygnięć przez ten organ. Kolegium orzeka w składach trzyosobowych, zatem nie powoduje to tego, że wyłączenie członków Kolegium wydających zaskarżoną decyzję mogłoby doprowadzić do paraliżu tego organu (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 lipca 2021 roku, sygn. III OSK 3592/21). Na gruncie niniejszej sprawy – jak wskazano powyżej – zarówno w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia 29 listopada 2021 roku jak i wydanym, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2022 roku orzekała ta sama osoba (B. K. – S.), która jednakże przy ponownym rozpoznaniu sprawy podlegała wyłączeniu na zasadzie art. 25 § 1pkt. 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na zasądzone koszty w wysokości 200 zł składa się uiszczony wpis od skargi.