II SA/Kr 505/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi A.P. , E.K.-P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala. wyroku z dnia 11 września 2012 r. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2011 r. znak: [...] zawiesił postępowanie w sprawie "Budowa 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. jw. z budową drogi dojazdowej na działce nr [...] z dz. nr [...] obr. jw. wraz z rozbudową sieci elektroenergetycznej na dz. nr nr [...] , [...],[...], obr. jw., rozbudowa sieci wodociągowej na dz. nr nr [...],[...], obr. jw., przy ul. [...] w K". W uzasadnieniu napisano, że w dniu [...] grudnia 2009 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek A.L. , ul. [...] , o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego j.w. Pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r. wnioskodawca zwrócił się z prośbą o zawieszenie postępowania w/s wydania warunków zabudowy dla w/w inwestycji. W dniu 28 listopada 2012 r. na powyższe postanowienie złożone zostało zażalenie A.P. i E.K. reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego A.W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 98 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o zawieszeniu w sytuacji, gdy inne strony postępowania sprzeciwiają się zawieszeniu; naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom postępowania możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu; naruszenie art. 40 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania stronom. W szerokim uzasadnieniu umotywowano powyższe zarzuty, wykazując w szczególności naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie jako stron postępowania odwołujących, których nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] objętej postępowaniem. W konkluzji podkreślono, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno zostać umorzone z uwagi na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 27 stycznia 2012 r. znak: [...] po rozpatrzeniu w/w zażalenia umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji przepis art. 98 k.p.a. reguluje instytucję tzw. fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W świetle art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Następnie w uzasadnieniu podniesiono, iż zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie była legitymacja odwołujących do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydent Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2011 r. wynikająca z przysługującemu im ewentualnie statusu stron postępowania. W tym miejscu wskazano, że w świetle art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dalej Kolegium zaznaczyło, że w rozpatrywanym przypadku, mając na względzie usytuowanie nieruchomości [...] względem terenu inwestycji oraz odnosząc tę okoliczność do obowiązujących przepisów prawa i ukształtowanej linii orzeczniczej należało stwierdzić, że A.P. i E.K. nie byli stronami postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pod względem kubaturowym planowana inwestycja przewidziana była na działce nr [...] , natomiast działka ta nie graniczyła z należącą do odwołujących działką nr [...] . Działki te oddzielała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o szerokości kilkudziesięciu metrów. Z kolei zamierzenie inwestycyjne przewidywało zapewnienie infrastruktury technicznej, ale od przeciwległej strony terenu inwestycji (działki nr.....). W opinii organu II instancji po analizie dokumentacji kartograficznej należało dojść do wniosku, że nie istniał jakikolwiek prawny związek terenu inwestycji z działką odwołujących. Z uwagi zatem na znaczną odległość od działki objętej wnioskiem, odwołującym nie przysługiwał zdaniem Kolegium interes prawny, aby w postępowaniu tym uczestniczyć. W ocenie organu odwoławczego złożenie środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) przez podmiot, który nie powinien być stroną postępowania powoduje, że nie ma podstaw do jego merytorycznego rozpatrzenia. Z proceduralnego punktu widzenia, należało zdaniem Kolegium rozważyć, jakie rozstrzygnięcie administracyjne powinno zostać wydane, gdy odwołanie składa podmiot nie będący stroną postępowania. W tym miejscu Kolegium stwierdziło, że na powyższym tle w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy ustalenia przymiotu strony postępowania może dokonać bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wątpliwość prawną dotyczącą tej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 uchwałę następującej treści: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa" (publ. ONSA 1999 r., Nr 4, poz. 119). Zdaniem organu odwoławczego obecnie orzecznictwo dotyczące tej kwestii jest już jednolite oraz wymaga podkreślenia, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania ma charakter wyłącznie procesowy, a zatem przepis ten nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę, albowiem w opinii Kolegium przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego. Zdaniem organu II instancji nie ulega wątpliwości, że legitymację do wniesienia odwołania ocenia się według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie subiektywnego przekonania podmiotu, że decyzja organu dotyczy jego praw i obowiązków powinno podlegać ocenie w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. SA/Wa 465/08. W konkluzji SKO w K. stwierdziło, iż wejście w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] - na mocy uchwały Nr XXI/234/11 Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r. sprawiło, że postępowanie główne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było bezprzedmiotowe, a w związku z tym organ powinien rozważyć jego umorzenie. W dniu 15 marca 2012 r. (data wpływu do organu) skargę na postanowienie SKO w K. z dnia 27 stycznia 2012 r. znak: [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.P. , E.K. , reprezentowani przez radcę prawnego A.W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez: naruszenie art. 10, art. 28, art. 40 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, które nastąpiło z ograniczeniem czynnego udziału stron w postępowaniu. W związku z powyższym wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie naruszono prawa stron postępowania wynikające z art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżących SKO na skutek naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. umorzyło postępowanie zażaleniowe, a zatem odmówiło de facto merytorycznego rozpoznania sprawy uznając, iż skarżącym nie przysługiwał status strony. Zdaniem skarżących sam fakt własności działki w najbliższym sąsiedztwie do obszaru zamierzenia inwestycyjnego, objętego postępowaniem, świadczy bowiem o posiadanym przez właściciela działki interesie prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Skoro zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadą jest, iż status strony przysługuje właścicielom sąsiednich działek, wyłączenie tej zasady wymagałoby stwierdzenia przez tut. organ jakiś nadzwyczajnych, a nieznanych skarżącym okoliczności sprawy, odbierających im uprawnienie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie skarżących powyższe nie zostało wykazane ani przez organ pierwszej instancji, ani przez organ odwoławczy. Dalej skarżąc podnieśli, że interes prawny, uzasadniający status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, każdorazowo winien oceniany być z punktu widzenia prawa materialnego oraz stopnia uciążliwości i zakresu oddziaływania inwestycji na nieruchomość stanowiącą własność danego podmiotu. Ich zdaniem bezsprzecznym jest, iż nieruchomość bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji budowlanej, znajduje się w jej obszarze oddziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20) ustawy Prawo budowlane, gdyż jego sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Nadto skarżący podnieśli, że wszystkie sąsiednie działki w stosunku do ich nieruchomości stanowiły niezabudowane nieruchomości rolne. Tym samym, budowa dwóch nowych budynków jednorodzinnych, zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym objętym wnioskiem w niniejszej sprawie doprowadzi do całkowitej zmiany w/w charakteru poprzez m.in. zwiększenia natężenia ruchu na wspólnie użytkowanych drogach dojazdowych, czy zmniejszenie terenów zielonych, co z kolei bezpośrednio oddziaływać będzie na możliwość korzystania i zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżących. Podsumowując skarżący stwierdzili również, że ich status jako strony należało uznać za bezsporny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na terenie działki nr [...] . W odpowiedzi na skargę SKO w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia uznał, że postanowienie to nie narusza prawa. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia czy skarżącym A.P. oraz E.K. przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. jw. z budową drogi dojazdowej na działce nr [...] z dz. nr [...] obr. jw. wraz z rozbudową sieci elektroenergetycznej na dz. nr nr nr [...],[...], obr. jw., rozbudowa sieci wodociągowej na dz. nr [...],[...], obr. jw., przy ul. [...] w K. Zgodnie z treścią art. 28 ustawy k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek należy odróżnić od interesu faktycznego, który odnosi się tylko do stanu faktycznego, będącego stanem psychicznym, emocjonalnym jednostki, jej pragnieniem zachowania lub osiągnięcia pewnego stanu rzeczy. Interes prawny odnosi się natomiast do stanu prawnego wynikającego z normy prawnej, stwarzającym dla jednostki roszczenie prawne. Jeśli podmiot, nie może wykazać się roszczeniem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym to samo występowanie interesu faktycznego, nie uprawnia go do występowania jako strona postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie skarżony organ prawidłowo, w ocenie Sądu zbadał, czy skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Istotne w tym względzie było zbadanie usytuowania nieruchomości skarżących tj. działki nr [...] względem terenu inwestycji, w tym zwłaszcza najbliżej położonej działki nr [...] . Skarżony organ prawidłowo ustalił, że działki te oddzielała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o szerokości kilkudziesięciu metrów (por. mapa ewidencyjna k. 16 akt adm.). Skarżony organ podał również, że kwestionowane przez skarżących zamierzenie inwestycyjne przewidywało zapewnienie infrastruktury technicznej od przeciwległej strony terenu inwestycji (działki nr...), a nie od strony działki skarżących. Powyżej opisane własne ustalenia organu oznaczają, że nie można temu organowi zarzucić mechanicznego i dowolnego uznania, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony. W ocenie Sądu istotna jest przede wszystkim znaczna odległość od działki objętej wnioskiem, na co słusznie wskazał organ. Powyższe okoliczności wskazują, ze nie istniał jakikolwiek prawny związek terenu inwestycji z działką odwołujących. W tym zakresie niezasadne są podnoszone w skardze zarzuty, które zmierzają do konstatacji, że położenie działki skarżących w "najbliższym sąsiedztwie" do obszaru zamierzenia inwestycyjnego świadczy o posiadanym interesie prawnym. Samo hipotetycznie przewidywane zwiększenie natężenia ruchu na wspólnie użytkowanych drogach dojazdowych, nie uzasadnia, w ocenie Sądu, interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniu o ustalenie wyżej opisanych warunków zabudowy. Powyższe oznacza co najwyżej, że istnieje interes jedynie faktyczny. Podobnie rzecz ma się z powoływaniem się na zmniejszenie terenów zielonych na obszarze inwestycji. "Tego rodzaju uciążliwość" wobec nieruchomości skarżących nie oznacza takiego oddziaływania na nieruchomość skarżących, która prowadziłaby do naruszenia ich interesu prawnego, ponieważ nie można wskazać konkretnego roszczenia prawnego w opisanym wyżej znaczeniu. W związku z powyższym, trafnie organ odwoławczy uznał, że zażalenie na postanowienie organu l Instancji nie zostało wniesione przez stronę, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.