II SA/Kr 505/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. spółka z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2024 roku, znak: SKO.OŚ/4170/177/2023 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. spółki z o.o. z siedzibą w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 15 marca 2023 r., znak: [...] Wójt Gminy Z. zaopiniował negatywnie wniosek z dnia 21 listopada 2022 r. złożony przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów przy ul. [...] w B. na działce nr [...]. Postanowienie zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 lutego 2023 r., sygn. akt [...], uchylającego poprzednie postanowienie organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 2023 r. organ I instancji wskazał, że dokonał analizy ww. zamierzenia pod kątem oceny zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że planowana działalność jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., B., U. i Z. w Gminie Z. - w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] K w kierunku północnym (uchwała Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018 r. ze zm.). Podniesiono, że nieruchomość, na której jest i ma być prowadzona w oparciu o zmienione zezwolenie działalność polegająca na zbieraniu odpadów, położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]. Wyjaśniono, że zgodnie z § 32 ust. 3 pkt 3 ww. planu miejscowego, który reguluje sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenów [...], dozwolony zakres usług w terenach [...] obejmuje usługi niesprzeczne z przeznaczeniem terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i stanowiące działalność nieuciążliwą, a w szczególności usługi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, administracji niepublicznej, edukacji, turystyki, obsługi bankowej i usług finansowych, usług prawnych, projektowych, ochrony zdrowia i opiekuńczych, usług publicznych, biur i lokali biurowych oraz usług rzemieślniczych, a w terenie [...] dodatkowo usługi z zakresu hotelarstwa, z wyłączeniem usług mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych. Zdaniem organu I instancji zbieranie odpadów jest w istocie rzeczy sprzeczne z przeznaczeniem terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i stanowi działalność uciążliwą w rozumieniu potocznym. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, punkty do zbierania, w tym przeładunku odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś z § 32 ust. 3 pkt 3 ww. planu miejscowego realizacja tego rodzaju działalności usługowej jest wyłączona m.in. w terenach oznaczonych symbolem [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji zwrócił również uwagę na okoliczność, że wniosek o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów procedowany jest obecnie przez Marszałka Województwa w związku z planowanym znaczącym zwiększeniem ilości odpadów przewidzianych do magazynowania na przedmiotowym obszarze w okresie roku (zgodnie z wnioskiem Strony maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowanych w ciągu roku wynosić ma 12 926 Mg). Organ I instancji dokonał również wyjaśnienia w zakresie aktualnej numeracji działek, których dotyczy wniosek. Działka nr [...] w miejscowości B., która wskazana została we wniosku Spółki M. , uległa podziałowi na działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] o pow. 1,1942 ha, [...] o pow. 1,6482 ha, [...] o pow. 1,0113 ha, [...] o pow. 1,0009 ha, [...] o pow. 1,1312 ha, [...] o pow. 1,1529 ha, na podstawie decyzji Wójta Gminy Z., znak: [...] z dnia 17 czerwca 2016 r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. sp. z o.o. zarzucając: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a polegający na przyjęciu, że nieruchomość objęta wnioskiem żalącej Spółki należy do terenu oznaczonego [...], podczas gdy w rzeczywistości jest położona na terenie [...]; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 32 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018 r. ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że wykonywanie usług mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest wyłącznie na terenach 1-12MU, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego zapisu prowadzi do wniosku, że jest to wykluczone jedynie w terenie [...], a nieruchomość Żalącej spółki objęta wnioskiem, nie leży na tym terenie; - mające istotny wpływ na treść postanowienia naruszenie przepisów postępowania, a to art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a, w zw. z art. 7a k.p.a., w zw. z art. 7b k.p.a w zw. z art. 8 § l k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022, póz. 699) w zw. z § 32 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018 r. ze zm.) poprzez dowolne przyjęcie, że zamierzona działalność Żalącej, polegająca na zbieraniu odpadów, jest uciążliwa w rozumieniu potocznym, podczas gdy stwierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, w szczególności mając na względzie sposób, w jaki Żaląca dotychczas przedmiotowe usługi wykonuje oraz poprzez dowolne przyjęcie, że zbieranie odpadów jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu, a w konsekwencji negatywne zaopiniowanie wniosku w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest sprzeczny w postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem winien być zaopiniowany pozytywnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2024 r. nr SKO.OŚ/4170/177/2023, na podstawie art. 41 ust. 6a w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, że w myśl art. 41 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 1 i 2). Natomiast zgodnie z ust. 6a tego przepisu organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Zgodnie z art. 41 ust. 6b ustawy o odpadach, w przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 k.p.a. przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Przepis art. 41 ust. 61 ustawy nie precyzuje, według jakich kryteriów ww. opinia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta powinna zostać dokonana. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się jednak, że zakres przedmiotowy opinii można określić porównując treść art. 41 ust. 6a z art. 46 ust. l pkt 1-3 ustawy o odpadach. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się również, że "zakres opinii właściwego wójta/burmistrza/prezydenta miasta ma umożliwić odpowiedź na pytanie, czy planowane przetwarzanie odpadów zgodne jest z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, a więc przede wszystkim z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy również pamiętać, że skoro art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii (...), to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. II SA/Kr 1117/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 maja 2021 r., II SA/Rz 57/21). Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał postanowienie zgodne z wyżej opisanymi wskazaniami. W postanowieniu z dnia 15 marca 2023 r. organ kompleksowo wypowiedział się w kwestii zgodności planowanego przetwarzania odpadów z zapisami planu miejscowego, odnosząc się w treści postanowienia do konkretnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa B. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018 r. W aktach sprawy znajduje się również wyrys z planu dla działek objętych wnioskiem. W niniejszej sprawie kluczowa jest treść § 32 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego, który reguluje sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczone na rysunku planu symbolem [...], na których to terenach położone są działki objęte wnioskiem. Zgodnie z tym przepisem "dozwolony zakres usług obejmuje usługi niesprzeczne z przeznaczeniem terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i stanowiące działalność nieuciążliwą, a w szczególności usługi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, administracji niepublicznej, edukacji, turystyki, obsługi bankowej i usług finansowych, usług prawnych, projektowych, ochrony zdrowia i opiekuńczych, usług publicznych, biur i lokali biurowych oraz usług rzemieślniczych, a w terenie [...] dodatkowo usługi z zakresu hotelarstwa, z wyłączeniem usług mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych". Zarzuty podniesione przez żalącą spółkę uznano za niezasadne. § 32 planu miejscowego odnosi się do terenów oznaczonych jako [...], a więc zarówno [...], jak i [...], dlatego w świetle tego przepisu, nie ma znaczenia, na którym z tych terenów położona jest działka objęta wnioskiem. Zgodnie natomiast z wyrysem z planu działki objęte wnioskiem położone są na terenie [...]. Nie sposób zgodzić się również z zarzutem podniesionym w zażaleniu, że wykonywanie usług mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest wyłączone jedynie w terenie [...] Z logicznego i językowego punktu widzenia oczywistym bowiem jest, że usługi mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone w przepisach odrębnych są wykluczone na całym obszarze obejmującym tereny [...], a nie jedynie [...] W terenie [...] są dozwolone natomiast usługi z zakresu hotelarstwa jako dodatkowy rodzaj usług dopuszczalnych do prowadzenia na terenach [...] Organ I instancji w sposób prawidłowy wykazał, że zgodnie z ww. § 32 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego realizacja działalności usługowej o profilu obranym przez żalącą Spółkę jest wyłączona na terenach [...], odnosząc się w postanowieniu również do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie § 3 ust. l pkt 83 lit. b tego rozporządzenia punkty do zbierania, w tym przeładunku odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego nie sposób więc nie uznać tej działalności za nieuciążliwą. Zakres opinii wydanej przez organ I instancji umożliwia odpowiedź na pytanie, czy wniosek Żalącej o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów zgodny jest z przepisami prawa, a przede wszystkim z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. sp. z o.o. zarzucając: - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, a to §32 ust. 3 pkt. 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała nr [...] Rada Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018 r. z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w myśl cytowanego powyżej przepisu, wykonywanie usług mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest wyłączone na terenach [...], podczas gdy prawidłowa interpretacja tego zapisu prowadzi do wniosku, że jest to wykluczone jednie w terenie [...], a nieruchomość Skarżącego, objęta wnioskiem, nie leży na tym terenie; - mające istotny wpływ na treść postanowienia naruszenie przepisów postępowania, a to art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.c., w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z §32 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała nr [...] Rada Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018 r. z późn, zm.) poprzez nieuwzględnienie przez Organ 11 instancji okoliczności, że wbrew stanowisku Organu I instancji, zamierzona działalność Skarżącego, polegająca na zbieraniu odpadów nie jest uciążliwa, nawet w rozumieniu potocznym, w szczególności mając na względzie sposób, w jaki Skarżący dotychczas przedmiotowe usługi wykonuje; - mające istotny wpływ na treść postanowienia naruszenie przepisów postępowania, a to art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.c., w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z §32 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (uchwala nr [...] Rada Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018 r. z późn. zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że zbieranie odpadów jest sprzeczne z przeznaczaniem terenu, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia Organu I instancji negatywnie opiniującego wniosek Skarżącego w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest sprzeczny z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, a zatem winien być zaopiniowany pozytywnie. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania – art. 77, art. 77 kpa - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). W przedmiotowym wypadku, opiniowany był przez organ wniosek strony skarżącej z dnia 21 listopada 2022 r. o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów przy ul. [...] w B. na działce nr [...]. Tymczasem akta sprawy w ogóle takiego wniosku nie zawierają. Co przede wszystkim istotne, z treści uzasadnień decyzji obydwu organów wynika, że organy takim wnioskiem również nie dysponowały. Poglądy organów są bowiem niezwykle ogólnikowe, a w uzasadnieniach w ogóle nie wskazuje się, na czym miałaby polegać zmiana pozwolenia na zbieranie odpadów, które skarżąca spółka już posiada. Ocena organów jest pobieżna i odnosi się jedynie w ogólności do możliwości zbierania odpadów na wskazanym we wniosku terenie, a nie do konkretnie określonych zmian istniejącego pozwolenia, które spółka chce zmienić. Z tych przyczyn decyzje obydwu organów podlegają uchyleniu. W ponownym postępowaniu organ uzupełni akta o wniosek, który ma być opiniowany i dopiero wtedy go zaopiniuje, m.in. w uwzględnieniu przepisów obowiązującego planu miejscowego. Ponadto organ uzupełni materiał dowodowy o formalne dokumenty, z których wynikać będzie wskazany przez organy podział działki [...] w B. , tak aby z nich wynikało, jakiemu podziałowi uległa ta działka i w terenie o jakim przeznaczeniu znajdują się w planie działki, które z niej powstały. Dołączenie do akt wyłącznie wyrysu z planu miejscowego nie jest w tym zakresie wystarczające, ponieważ z akt sprawy formalnie nie wynika, że działka [...] w B. , której dotyczy wniosek w ogóle uległa podziałowi, a jeśli uległa to na jakie działki. To, że taki podział miał miejsce i w jaki sposób został dokonany, wynika jedynie ze stanowiska organów, które nie jest poparte stosownymi dokumentami. A kończąc należy wskazać, że rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd nie oceniał zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa materialnego, ponieważ byłyby one przedwczesne w okolicznościach, kiedy z akt sprawy nie wynika, na czym polegać ma zmiana pozwolenia na zbieranie odpadów, którą negatywnie zaopiniowały organy. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się koszt wpisu 100 zł, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz koszt zastępstwa radcowskiego w wysokości 480 zł.