II SA/Kr 506/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi [....] Wodociągów sp. o. o. w T. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w N. z dnia 5 marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wody skargę oddala. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, informacją nr 3039 ZZ Nowy Sącz, OZ/IV kwartał/2018, z dnia 5 lutego 2019 r., znak: KR.ZUO.3.470.1.3039.OZ.2018.EK, ustalił podmiotowi: Tarnowskie Wodociągi Spółka z o.o. w Tarnowie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 13 czerwca 2013 r., znak: SO-OŚ.6341.15.2013.SS, za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 66 726 PLN za pobór wody z utw. IV-rzędowych za pomocą 17 studni wchodzących w skład Ujęcia Wody Tarnów – Świerczków. W dniu 25 lutego 2019 r. wpłynęła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Nowym Sączu reklamacja Tarnowskich Wodociągów Spółki z o.o., znak: TP/657/249/2019/GW, z dnia 19 lutego 2019 r. od ustalenia opłaty zmiennej określonej w w/w informacji. W reklamacji wskazano, iż ujęcie wody Tarnów – Świerczków jest ujęciem infiltracyjnym, a pobierana woda stanowi mieszaninę wody powierzchniowej i podziemnej w stosunku 88,3% do 11,7%, co nie zostało uwzględnione w informacji o opłacie zmiennej rocznej, a co ma istotny wpływ na jej wysokość. Decyzją z dnia 5 marca 2019 r., znak KR.ZUO.3.470.1.3039.OZ.2018.RO, Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie: 1. Określił Tarnowskim Wodociągom Spółka z o.o. w Tarnowie w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Prezydenta Miasta Tarnowa decyzją z dnia 13 czerwca 2013 r., znak: SO-OŚ.6341.15.2013.SS, za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 66 726 PLN za pobór wody z utw. IV-rzędowych za pomocą 17 studni wchodzących w skład Ujęcia Wody Tarnów – Świerczków; 2. Stwierdził, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 2 ustawy – Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożywania przez ludzi (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (490630 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub woda podlega wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w pkt 2-5 (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). 3. Wskazał sposób i termin zapłaty wymienionej opłaty. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ administracji powołał art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), § 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) określają jednostkowe stawki w formie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożywania przez ludzi – § 1 ust. 1 pkt 4. Naliczenie opłaty zmiennej reguluje ustawa Prawo wodne art. 268 ust. 1 p. 1, art. 270 ust. 1, art. 271 ust. 2. Zgodnie z § 5 ust 1 pkt 40 powyższego rozporządzenia opłata zmienna dla Tarnowskich Wodociągów Spółki z o.o. została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 0,068 zł za 1 m3, współczynnika różnicującego 2,0 i ilości pobranych wód podziemnych 490630 m3. Ilość pobranych wód w IV kwartale 2018 roku przyjęto na podstawie art. 552 ust. 2d, 2e, 2f ustawy Prawo wodne, zgodnie z oświadczeniem Tarnowskich Wodociągów sp. z o.o z dnia 16 stycznia 2019 r. Na podstawie powyższego naliczona opłata w pkt 1 decyzji wynosi 66 726 PLN za pobór wody za pomocą 17 studni wchodzących w skład Ujęcia Wody Tarnów - Świerczków. Odnosząc się do zarzutów reklamacji wskazano: 1. Usługi wodne polegają na zapewnieniu podmiotom publicznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i gospodarstwom domowym, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania wód oraz szczególnego korzystania z wód. Wskazanym podmiotom zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych Prawem Wodnym; 2. W rozliczeniach z odbiorcą usługi wodnej stosuje się jednakowy system naliczania opłat, zgodnie z zasadami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502); 3. Zgodnie z art. 272 ust. 2 ustawy Prawo Wodne: "Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3"; 4. Odnosząc się do zarzutu o nieuwzględnienie przy wyliczaniu opłaty faktu, iż ujęcie wody Tarnów – Świerczków jest ujęciem infiltracyjnym i pobierana woda stanowi mieszaninę wody podziemnej i powierzchniowej w stosunku odpowiednio 11,7% do 88,3% stwierdzono, iż na mocy decyzji znak: SO-OŚ.6341.15.2013.SS podmiot uzyskał pozwolenie na pobór wód podziemnych za pomocą 17 studni. Art. 16 pkt 68 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne definiuje wody podziemne jako "wszystkie wody znajdujące się pod powierzchnią ziemi w strefie nasycenia, w tym wody gruntowe pozostające w bezpośredniej styczności z gruntem lub podglebiem". W myśl ww. artykułu wody infiltracyjne są również wodami podziemnymi. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła spółka Tarnowskie Wodociągi Sp. z o. o. z siedzibą w Tarnowie, zaskarżonej części decyzji zarzucając naruszenie prawa: 1) art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegającej na nieuzasadnionym i błędnym ustaleniu, iż pozwolenie na dostęp do usług wodnych poprzez pobór wód ze studni na ujęciu Tarnów – Świerczków dotyczy wyłącznie poboru wód podziemnych, a także brak jakiejkolwiek analizy w zakresie dotyczącym powierzchniowego poboru wody przez Grupę Azoty S.A. dostarczanej z rzeki Dunajec do rowu zasilającego przedmiotowe studnie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 272 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez nieuwzględnienie w określonej zaskarżoną decyzją opłacie zmiennej za pobór wód podziemnych udziału wód powierzchniowych w ogólnym poborze wody ujęciem ze studni, pomimo występowania w tych studniach wód powierzchniowych, podczas gdy przepis ten przewiduje możliwość zastosowania opłaty za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, a w tym przypadku woda podziemna dopływająca z warstwy wodonośnej stanowi stosunkowo niewielki procent w całkowitej ilości pobieranej ujęciem wody. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że woda podziemna dopływająca z warstwy wodonośnej stanowi stosunkowo niewielki procent w całkowitej ilości pobieranej ujęciem wody. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że opłata zmienna za usługi wodne powinna zostać naliczona proporcjonalnie do procentowego udziału ilości pobranych wód powierzchniowych i wód podziemnych, a nie jak to zostało wyliczone, tylko i wyłącznie według ilości pobranych wód podziemnych. Według wyliczeń Spółki wysokość opłaty powinna wynieść, przy uwzględnieniu, że w okresie IV kwartału ujęciem Tarnów – Świerczków pobrano 490 630 m3 wody, z czego 433 226 m3 to wody powierzchniowe (88,3%), a 57 404 m3 to wody podziemne (11,7%): opłata obliczona wg stawek dla wody powierzchniowej – 433 226 m3 x 2,8 x 1,2 x 0,040 zł = 58 225,57 zł; opłata obliczona wg stawek dla wody podziemnej – 57 404 m3 x 2 x 0,068 zł = 7 806,94 zł – co sumarycznie po w zaokrągleniu do pełnych złotych daje 66 033 zł – jest zatem o 693 zł niższa od opłaty wyliczonej w informacji. Za słusznością stanowiska prezentowanego przez spółkę przemawiają, w jej ocenie, ustalenia zawarte zarówno w dokumentacji będącej w posiadaniu organu, na podstawie której spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne tj. dokumentacji hydrogeologicznej wykonanej dla przedmiotowego ujęcia i operacie wodnoprawnym, jak również wyniki badań modelowych wykonanych przez pracowników Akademii Górniczo-Hutniczej im.[...] w Krakowie na Wydziale Geologii, Geofizyki i Ochrony Środowiska, Katedrze Hydrogeologii i Geologii Inżynierskiej pod kierownictwem dr A.H. w roku 2011 w ramach projektu badawczego nr NN525 410535 przyznanego przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego pn.: "Wpływ terenów miejsko-przemysłowych na zasoby i eksploatację wód podziemnych na przykładach miast Tarnowskie Góry i Tarnów". Strona skarżąca wyjaśniła ponadto, iż woda użyta do zasilania rowów infiltracyjnych ujęcia wody "Świerczków" jest pobierana z rzeki Dunajec ujęciem wody powierzchniowej przez Grupę Azoty S.A. Woda ta w ilości średnio 4100 m3/d przez okres całego roku pobierana jest z przeznaczeniem dla zasilania rowów infiltracyjnych zgodnie z punktem III.7 decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2005 r., znak: ŚR.XIV.Mgą.6811-31-05, udzielającej Zakładom Azotowym w Tarnowie Mościcach S.A. (obecnie Grupie Azoty S.A.) pozwolenia wodnoprawnego. Strona skarżąca nie neguje, iż pozwolenie wodnoprawne dla ujęcia Tarnów – Świerczków zostało wydane na pobór wód podziemnych; nie neguje również definicji zawartych w ustawie Prawo wodne. Spółka nie zgadza się natomiast ze sposobem naliczania opłaty za pobraną wodę, gdyż uważa, że jest wadliwy, niezgodny z przepisami prawa. W tym przypadku, udokumentowanie ilości wody powierzchniowej i podziemnej pobieranej ujęciem wody podziemnej, stanowi uzasadnione przesłanki do wyliczania opłat za usługi wodne wg. stanu faktycznego. Spółka stoi na stanowisku, że filtracja wody powierzchniowej z rzeki Dunajec i z rowów nawadniających poprzez warstwę gruntu jest już jednym ze sposobów jej oczyszczania/uzdatniania przed podaniem do sieci wodociągowej. Spółka ponosi koszty utrzymania tego sposobu oczyszczania wód, w tym czyszczenia i rekonstrukcji rowów infiltracyjnych znajdujących się na terenie będącym własnością spółki. Strona skarżąca podniosła, że ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji ujęcia infiltracyjnego, choć tego rodzaju ujęcia są stosunkowo powszechne, również w części ustawy dotyczącej należności za usługi wodne nie przewidziano osobnej stawki poboru wody z tego rodzaju ujęć. Argument organu dotyczący kwalifikacji pobieranej wody jako wody podziemnej, z uwagi na to, że w pozwoleniu wodnoprawnym przedmiotowe ujęcie zakwalifikowane zostało jako ujęcie wody podziemnej, zdaniem spółki, jest nie tylko sprzeczny z prawem, ale także jest krzywdzący dla podmiotu. Istotna jest okoliczność, że spółka występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, mając do wyboru dwa rodzaje korzystania z wód tj. pobór wody podziemnej lub pobór wody powierzchniowej, z uwagi na system poboru, musiała zakwalifikować przedmiotowe ujęcie jako ujęcie wody podziemnej. W przypadku ujęcia Tarnów – Świerczków główne źródło wody pobieranej ujęciem stanowią wody powierzchniowe (88,3%), pomimo że są one pobierane za pomocą urządzeń typowych do poboru wody podziemnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że skoro na mocy decyzji SO-OŚ.6341.15.2013.SS skarżący uzyskał pozwolenie na pobór wód podziemnych, to brak jest podstaw, aby przy obliczaniu opłaty zmiennej uwzględniać udział wód powierzchniowych. Organ jest związany treścią pozwolenia wodnoprawnego, zatem ustalając opłatę zmienną zobowiązany był przyjąć wielkości jednostkowej stawki opłaty oraz współczynnika różnicującego określone dla wód podziemnych. Decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego jest decyzją ostateczną i organ nie ma kompetencji, aby dokonywać ustaleń z nią sprzecznych. Żaden przepis prawa nie wskazuje, iż opłata zmienna powinna zostać naliczona proporcjonalnie do procentowego udziału ilości pobranych wód podziemnych i wód powierzchniowych. Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do powoływania biegłego. Nie powstało bowiem żadne zagadnienie, które wymagałoby wiadomości specjalnych, gdyż zasady obliczania wysokości opłat zmiennych precyzyjnie regulują przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, opłaty za usługi wodne uiszcza się (między innymi) za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Zgodnie z art. 270 ust. 1, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych i pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 272 wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (ust. 2). Ustalając wysokość opłat, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (ust. 10). Ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych (ust. 11). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości pobieranych wód podziemnych oraz pobieranych wód powierzchniowych (ust. 12). Dalej wskazać należy, że art. 274 pkt 4 ustawy ustala górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Stawki te konkretyzuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne w § 5 ust. 1 pkt 40 i 41 ustalając jednostkowe stawki opłat za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, rozróżniając stawki za pobór wód podziemnych (0,068 zł za 1 m3 ) i powierzchniowych (0,040 zł za 1 m3). Rozporządzenie to – podobnie jak przytoczony wyżej przepis art. 274 ustawy – zarówno w § 1 jak i w § 5 wyraźnie dowołuje się do ilości wód pobranych w ramach pozwolenia wodnoprawnego, tj. wskazuje, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych dotyczą poboru wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżąca spółka posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 13 czerwca 2013 r., znak SO-OŚ.6341.15.2013.SS, na pobór wód podziemnych z 17 studni Ujęcia Wody Tarnów – Świerczków. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 271 ust. 2 ustawy prawo wodne w zakresie nieuwzględnienia w określonej zaskarżoną decyzją opłacie udziału wód powierzchniowych (86,3 %) w ogólnym poborze wody ujęciami z 17 studni, pomimo występowania w tych studniach mieszaniny wody podziemnej i wody powierzchniowej (infiltrującej) – w tym co do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie tych kwestii i ich nieodpowiednie uzasadnienie w decyzji administracyjnej. Podnoszona w skardze okoliczność, dokumentowana ekspertyzami i obliczeniami, że woda podziemna dopływająca z warstwy wodonośnej stanowi stosunkowo niewielki procent (11,7 %) w całkowitej ilości pobieranej ujęciem wody, nie może mieć znaczenia dla prawidłowego rozpoznania sprawy. W art. 16 pkt 68 ustawy Prawa wodnego zdefiniowano wprost wody podziemne, jako wszystkie wody znajdujące się pod powierzchnią ziemi w strefie nasycenia, w tym wody gruntowe pozostające w bezpośredniej styczności z gruntem lub podglebiem. W myśl tego artykułu wody infiltracyjne są zatem wodami podziemnymi. Z kolei art. 20 definiuje wody powierzchniowe, jako wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne oraz śródlądowe wody powierzchniowe, a te ostatnie w myśl art. 21 dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące. Zatem wskazywanych przez stronę "wartości udziału wód infiltracyjnych w ogólnym poborze wody" ustawa nie rozróżnia w zakresie przyporządkowania wód podziemnych i powierzchniowych, a zatem nie ma żadnych podstaw prawnych do proporcjonalnego ujmowania wód powierzchniowych w naliczanej kontrolowaną decyzją opłacie zmiennej. Organ – w świetle obowiązujących przepisów – nie jest też w związku z tym uprawniony i obowiązany do badania dokumentów, na podstawie których wydane zostało pozwolenie wodnoprawne, celem ustalenia jakie jest rzeczywiste pochodzenie (infiltracja) wody pobranej studniami podziemnymi. Reasumując, dopóki strona skarżąca będzie posiadała pozwolenie na pobór wód podziemnych, a nie powierzchniowych, dopóty za pobór tych właśnie wód pobierana będzie stosowna opłata zmienna. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.