II SA/Kr 507/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania skargę oddala Uzasadnienie: Decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. ([...] ) na podstawie art. 115 a ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), §1 i 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112) Starosta M. ustalił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy "[...]" z siedzibą w K. – wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A w wysokości: 55 dB /pięćdziesiąt pięć decybeli/-w godz. 6-22 czasu pracy zakładu w ciągu doby, 45 dB/czterdzieści pięć decybeli/ - w godz. 22-6 czasu pracy zakładu w ciągu doby mierzonym na granicy nieruchomości, na której znajduje się ww. zakład. Pismem z dnia 2 marca 2016 r. (data wpływu do organu 7 marca 2016 r.) M.P. zwrócił się o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją. Podał, że jest właścicielem działki nr [...] , która z uwagi na jej lokalizację znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia generującego hałas i powinien występować jako strona postępowania administracyjnego. Dodał, że immisja w postaci hałasu nie ogranicza się do terenu nieruchomości, na której hałas jest wytwarzany. Podał też, że o decyzji dowiedział się w dniu 15 lutego 2016 r., kiedy to jego pełnomocnikowi – w ramach udzielenia informacji publicznej – doręczone kopię zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wraz z załącznikami, wśród których znajdowała się kopia rzeczonej decyzji. Decyzją z dnia 31 marca 2016 r. ([...) na podstawie art. 145 § 3 kpa Starosta M. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. podając, że jedyną stroną postępowania o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu jest posiadacz zakładu. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2016 r. ([...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2016 r. ([...] ) na podstawie art. 145 §1 pkt 4, art. 149 §1, 150 §1 kpa Starosta M. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. Decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. ([...] ) na podstawie art. 105 § 1 kpa Starosta M. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy [...] . Organ I instancji podał, że postępowanie administracyjne o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy [...] " prowadzone było z urzędu, na podstawie dokumentacji przekazanej przez Wojewódzkiego [...] Inspektora Ochrony Środowiska w K. w dniu 20 lipca 2015 r. W związku ze stwierdzonym przekroczeniem norm hałasu poza obszar, do którego tytuł prawny posiada właściciel Zakładu, ustalony został dopuszczalny równoważny poziom hałasu. Poziom ten ustalono zgodnie z normami określonymi w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 poz. 112). Wyjaśnił organ, że w postępowaniu o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, nie może zostać wydana inna decyzja niż na podmiot emitujący hałas, a stroną w postępowaniu o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska jest posiadacz instalacji. Dodał, że działki M.P. nie graniczą bezpośrednio z działkami, na których prowadzona jest działalność Zakładu "[...] ", a przenikający do środowiska hałas może być uciążliwy dla nieruchomości sąsiednich, jednak jest dopuszczalny w zakresie ustalonym w decyzji starosty. Jeśli chodzi o interes prawny, to istnieje on gdy decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie prawa materialnego. Również przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie przewidują brania udziału właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Nie mają w tym zakresie także zastosowania przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.P. . Podniósł, że stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji jest błędne, a nadto organ administracji nie wskazał żadnego przepisu, który wyłączałby stosowanie przepisu art. 28 kpa. Wedle odwołującego się, krąg stron przedmiotowego postępowania ustala się właśnie na podstawie tego przepisu. Wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...] , która znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia generującego hałas. Z kolei budynek mieszkalny znajduje się w odległości 27 metrów na wschód od terenu inwestycji. Immisja w postaci hałasu z terenu zakładu nie ogranicza się do terenu nieruchomości, na której jest wytwarzana, dlatego rozpatrzenie sprawy wymagało ustalenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania inwestycji. Dodał, że decyzja wydana w ramach postępowania, którego dotyczy wniosek o wznowienie znajduje swą podstawę prawną w art. 115a prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Decyzja wydana na podstawie art. 115a p. o. ś. ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Ochrona otoczenia przed przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu uzasadnia przyznanie statusu strony podmiotom znajdującym się na obszarze oddziaływania hałasu. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ dokonał ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w granicach prawa, czy też nie, albowiem udział strony postępowania ma służyć kontroli legalności działania organu. Istnienie interesu prawnego nie jest równoznaczne z jego naruszeniem, lecz z potencjalną możliwością jego naruszenia. Decyzją z dnia 24 stycznia 2017 r. ([...] ) na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672) oraz art. 145 w zw. z art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podał, że w decyzji z dnia 25 sierpnia 2015 r. wskazano jako podstawę prawną art. 115 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeqD lub LAeqN. W ocenie Kolegium stronami w sprawie mogą być również inne podmioty. Organ odwoławczy odwołał się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku w sprawie II OSK 864/13. Na powyższą decyzję J.R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 stycznia 2017 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów: - art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez przyznanie M.P. statusu strony w postępowaniu i stwierdzeniu związku z tym podstawy do wznowienia postępowania; - art. 148§2 kpa w zw. z art.§1 poprzez przyjęcie, że M.P. złożył wniosek o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dowiedzenia się o decyzji; - art. 77 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego; - art. 15 kpa poprzez niezweryfikowanie przez organ II Instancji, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie; - art. 107 § 3 kpa poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji ustaleń co do terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazał skarżący, że decyzja, której uchylenia bądź zmiany w postępowaniu wznowieniowym domagał się M.P . została wydana 25 sierpnia 2015 roku, zaś wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 7 marca 2016 roku. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania wynosi miesiąc od dowiedzenia się o decyzji ostatecznej, a na żądającym czynności organu ciąży obowiązek wykazania, że termin został dotrzymany. W niniejszej sprawie decyzja dotycząca zmiany pozwolenia na budowę stała się ostateczna we wrześniu 2015 roku. Od tego więc momentu M.P. miał możliwe dowiedzenia się o jej treści, zaś okoliczność, że mieszka on w sąsiedztwie, powinna wpłynąć na ocenę tego, czy odwołujący nie dowiedział się o decyzji wcześniej. Okres między wydaniem ostatecznej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, a złożeniem wniosku o wznowienie postępowania wyniósł bowiem prawie rok. Tymczasem organ całkowicie pominął tą kwestię. Powyższe stanowi naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 kpa, bowiem organ nie rozpatrzył materiału dowodowego dotyczącego terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nadto, wedle skarżącego, odwołujący się nie był stroną postępowania w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu emisji hałasu dla zakładu [...] ", dlatego nie miał legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy słusznie wskazał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazaną we wniosku M.P. podstawą wznowieniową jest przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W przypadku tej podstawy odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa może nastąpić tylko w razie oczywistego braku związku praw wnioskodawcy z przedmiotem sprawy. "Zbieg" negatywnej przesłanki z podstawą wznowieniową nie przesuwa ciężaru badania tej ostatniej na etap przed wszczęciem postępowania wznowieniowego. Dlatego też słusznie wydana w pierwszym etapie postępowania odmowa wznowienia została przez organ odwoławczy uchylona. Organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu, ale czynność tę potraktował tylko jako zabieg formalny i następnie wznowione postępowanie umorzył, powielając dotychczasowe stanowisko. Stosownie zaś do przepisu art. 149 § 2 kpa, po wznowieniu postępowania, organ zobowiązany jest po pierwsze zbadać czy rzeczywiście podstawa wznowieniowa ma miejsce, a po wtóre – w razie twierdzącej odpowiedzi - przeprowadzić postępowanie co do istoty. Jeśli zaś organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji z art. 145 § 1 kpa – odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt1 kpa). Rzeczywiście, tak jak organ I instancji wskazuje, przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, w tym przepis art. 115 a, nie przewidują udziału osób trzecich w postępowaniu o ustalenie dopuszczalnego poziom hałasu. Rzecz w tym, że w/w ustawa w ogóle nie zawiera przepisów o postępowaniu administracyjnym, a sam przepis art. 115a jest normą o charakterze materialnoprawnym. Z samego faktu, że decyzja adresowana jest do posiadacza zakładu nie wynika, że tylko ów posiadacz jest osobą zainteresowaną w sprawie. Skoro żaden szczególny przepis prawa nie ustala kręgu stron postępowania o ustalenie dopuszczalnego poziom hałasu, to zastosowanie w tej kwestii ma art. 28 kpa. Przyjąć zdaniem Sądu należy, że interes prawny w rozumieniu art. tego przepisu mogą mieć co najmniej podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu. Powtórzyć można bowiem za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 15 października 2015 II OSK 864/13), że "omawiany rodzaj decyzji jest wydawany w celu zapewnienia tym podmiotom odpowiednich warunków życia lub prowadzenia innego rodzaju działalności. Natomiast przesłanka wielkości ewentualnej emisji hałasu nie ma znaczenia przy ustalaniu kręgu stron takiego postępowania. Świadczy o tym także norma art. 2 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady odnosząca się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz.U. UEL z 18 lipca 2002 r.), zgodnie z którym dyrektywa ta ma zastosowanie do hałasu w środowisku, na jaki ludzie są narażeni w szczególności na obszarach zabudowanych, w publicznych parkach lub na innych obszarach względnie cichych w aglomeracji, na obszarach ciszy na otwartym terenie poza miastem, w pobliżu szkół, szpitali i innych wrażliwych na hałas budynków i obszarów. Oznacza to, że nie ma znaczenia, czy emisja mieści się w przewidzianej prawem normie, lecz czy wpływa na zdrowie i warunki życia ludzi. Właściciel nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. To właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych np. immisji pośrednich (art. 144 kc). Przepis art. 140 k.c. jest więc przepisem prawa materialnego, z którego właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji może wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z powyższego wynika, ze konieczne jest zbadanie interesu prawnego M.P. w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Podniesiony w skardze zarzut uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie może być zweryfikowany przez Sąd. We wniosku o wznowienie podane zostały okoliczności mające wskazywać na zachowanie terminu, ale okoliczności te ani nie zostały udokumentowane, ani kwestia terminu nie była omawiana przez organy, ani też kwestia ta nie była przez samego skarżącego podnoszona. Także i ta okoliczność winna zostać więc wyjaśniona. Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić.