II SA/Kr 508/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych oddala skargę Burmistrz A. postanowieniem z dnia 4 stycznia 2016 r. znak [...] działając na podstawie art. 61 a K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku D.G. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stosunków wodnych dokonanych na działce oznaczonej nr [...] przez wody opadowe napływające z drogi wojewódzkiej Nr [...] – o nazwie [...] w A. – działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] znajdująca się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K W uzasadnieniu organ podniósł, że tożsamy wniosek D.G. złożył już w dniu 11 marca 2011 r. We wniosku tym wskazano, że po wykonaniu przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...] ) całość wód opadowych z tej drogi wpływa na działkę, ozn. w ewidencji gruntów-numerem [...] w miejscowości A. We wniosku podniesiono, iż wykonane prace związane z remontem przedmiotowej drogi zostały wykonane w sposób nie prawidłowy, bez uwzględnienia nachylenia drogi, nie zadbano również o wykonanie stosownej kanalizacji deszczowej tj. min. wykonania rowów odprowadzających wody opadowe. Wówczas Burmistrz A. działając zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych dokonanych na działce nr [...] przez wody opadowe napływające z drogi wojewódzkiej nr [...] W związku z twierdzeniem wnioskodawcy, że przyczyną zmiany stanu wód jest zmiana parametrów drogi- w wyniku czego wody opadowe kierowane są w stronę jego posesji organ wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z prośbą o udzielenie wyjaśnień, czy w związku z realizacją zamierzenia budowlanego jakim był remont ulicy [...] , stwierdzono odstępstwa w wykonanych pracach budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, zmianę parametrów drogi w stosunku do stanu poprzedniego (sprzed remontu), bądź zniszczenie części nawierzchni asfaltowej na wysokości posesji oznaczonej numerem [...] mogącej mieć istotny wpływ na właściwe warunki korzystania z niej. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, m.in., iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , wszczął i prowadzi obecnie postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia, na podstawie którego będzie możliwość ustalenia, czy w wyniku zrealizowanych robót budowlanych nastąpiła zmiana parametrów drogi (ul. [...]) w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego (sprzed remontu). Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak.[...] nałożono na Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. obowiązek m.in. wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych polegających na przebudowie chodników i wykonania nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] ze szczególnym uwzględnieniem czy i jak zmieniły się parametry drogi w porównaniu ze stanem istniejącym przed wykonaniem przedmiotowych robót, oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej w szczególności w zakresie sposobu odwodnienia drogi- w związku ze skargą D.G. , iż po remoncie drogi i wybudowaniu chodnika po stronie prawej drogi działka [...] jest zalewana nawet przy niewielkich opadach deszczu. Burmistrz A. uznał, że w toku niniejszego postępowania administracyjnego zaistniała konieczność wyjaśnienia zagadnienia wstępnego. Mając na uwadze powyższe w dniu 12 września 2011 r., organ wydał postanowienie, którym zawiesił prowadzone postępowanie. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 6 maja 2013 r. nr [...] nałożył na Zarząd Dróg Wojewódzkich obowiązek wykonania robót budowlanych w tym m.in.: 1/ wykonania ścieku betonowego typu "mulda" (60x50x15cm) odsuniętego od krawędzi drogi o 1,25m, ułożonego na ławie betonowej w taki sposób, aby początek ścieku znajdował się w km 4+620,00 (36+015), a koniec w km 4+582,5 (35+977,5); 2/ ustawienia jednej studzienki ściekowej ϕ 500 z kratą obetonowaną w km 4+582,5 (35+977,5) z przykanalikiem ϕ 200 o długości 14m; 3/ włączenia przykanaliku do istniejącej studni rewizyjnej kanału po stronie prawej drogi w km 4+570,75 (35+975,75) wykonując przewiert sterowany pod drogą; 4/ wyprofilowania pobocza do pochylenia 8% od jezdni w kierunku ścieku na długości ścieku i umocnieniu pobocza od km 4+582,5 (35+977,5) do km 4+620,00 (36+015); 5/ wyprofilowania terenu poza ściekiem. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że w wyniku realizacji przedmiotowego remontu drogi wojewódzkiej nr [...] zmieniono jej charakterystyczne parametry techniczne oraz wskazano na pogorszenie się odwodnienia drogi od strony posesji nr [...] i [...] . Postanowieniem z dnia 6 listopada 2013 r. Burmistrz A. podjął postępowanie w sprawie. Następnie w dniu 4 grudnia 2013 r. przeprowadzono oględziny terenu, podczas których spisano protokół oraz wykonano dokumentację zdjęciową. Stwierdzono w obecności przedstawiciela Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. , wykonanie przez Zarząd Dróg Wojewódzkich robót budowlanych polegających m.in. na wykonaniu ścieku betonowego typu "mulda" studzienki ściekowej, wyprofilowaniu i umocnieniu pobocza - zgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 maja 2013 r. Organ uznał tym samym, że w niniejszej sprawie ustąpiły przesłanki do zastosowania trybu określonego w art. 29 ustawy Prawo wodne. Burmistrza A. w dniu 7 stycznia 2014 r. wydał decyzję o odmowie nakazania Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. na działce nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Niniejsza decyzja stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że we wniosku z dnia 2 grudnia 2015 r. D.G. wskazał, że pomimo rozstrzygnięcia sprawy decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nieruchomość oznaczona [...] jest nadal zalewana, organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia i sprecyzowania treści wniosku. Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. D.G. oświadczył, że od czasu wydania decyzji Burmistrza A. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. nie dokonywał jakichkolwiek zmian na gruncie. Burmistrz A. wskazał, że realizacja obowiązku nałożonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. spowodowała, iż problem zalewania posesji ozn. [...] został wyeliminowany. Tym samym wykluczone zostały przesłanki do nałożenia obowiązku określonego w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Dlatego też Burmistrz A. w dniu 7 stycznia 2014 r. wydał decyzję, w której odmówił nakazania Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja ta jest ostateczna. Organ uznał, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie już rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną doprowadziłoby do sytuacji, w której byłaby ona nieważna, bowiem dotknięta byłaby jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto w toku postępowania nie uległ zmianie stan faktyczny na gruncie. Wykonanie obowiązku przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zostało bezspornie potwierdzone w toku postępowania administracyjnego m.in. przez przeprowadzone oględziny. W tym stanie rzeczy Burmistrz A. odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł D.G. zarzucając naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz wydania stosownej decyzji lub postanowienia mającego na celu likwidację istniejącej nieprawidłowości polegającej na zalewaniu działki nr [...] przez wody opadowe napływające z drogi wojewódzkiej nr [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że ponowny wniosek skarżącego dotyczy tych samych podmiotów - stron postępowania, jak również tego samego stanu prawnego. Okoliczności te przesądzają o niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, ponieważ zgodnie z przepisami art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z czego wynika, iż ewentualne wydanie kolejnej decyzji w tej sprawie obciążone byłoby wadą kwalifikowaną. Wspomniane unormowanie spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt l SA/Wr 914/98). Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł D.G. zarzucając naruszenie art. 61 a § 1, art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. Podniósł, że jego działka jest systematycznie zalewana wodami opadowymi pochodzącymi z drogi wojewódzkiej nr [...] . W 2013 r. wykonane zostały prace określone przez mgr inż. L.F. działającego na zlecenie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. , które miały zapobiec zalewaniu działki skarżącego. Prace te niestety nie dały zadowalającego rezultatu. Działka skarżącego nadal jest zalewana, a wykonane prace drogowe nie zabezpieczają tej działki przed wodami opadowymi i przed zamulaniem. Dlatego też wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 r. skarżący zwrócił się ponownie z wnioski do Burmistrza A. o podjęcie działań mających na celu ochronę jego działki przed wodami opadowymi. Dla organów orzekających w sprawie najistotniejsze jest, że w sprawie były wydawane decyzje, które są ostateczne nie biorą natomiast pod uwagę aktualnego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego wykonane prace drogowe są niewystarczające dla ochrony działki nr [...] przed zalewaniem. W konkluzji wniósł o uchylenie postanowienia SKO w K. z dnia 26 lutego 2016 r. i zobowiązanie Burmistrza A. do podjęcia postępowania i wydania stosownej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz.1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Zastosowanie powyższego kryterium legalności do sprawy poddanej kontroli Sądu wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza A. z dnia 4 stycznia 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych dokonanych na działce oznaczonej nr [...] przez wody opadowe napływające z drogi wojewódzkiej nr [...] . Zauważyć należy, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kodeksu, czyli żądanie o wszczęcie postępowania, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zgodnie zatem z obowiązującymi przepisami wszczęcie postępowania w każdej sprawie uzależnione jest od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego względnie, czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodującą niemożność wszczęcia postępowania. Pierwsza z przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż skarżący jako właściciel działki nr [...] w A. bez wątpienia posiada interes prawny w prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie Oceniając drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 K.p.a. organy stwierdziły, że zaistniały inne uzasadnione przyczyny tj. rozstrzygnięcie sprawy inną ostateczną decyzją pozostająca w obrocie prawnym. Podkreślić należy, że wniosek złożony przez D.G. w dniu 2 grudnia 2015 r. jest tożsamy z jego wnioskiem z dnia 11 marca 2011 r. We wskazanych pismach procesowych skarżący domagał się podjęcia pilnych i skutecznych działań mających na celu zlikwidowanie występującego zalewania działki nr [...] wodami opadowymi napływającymi z drogi wojewódzkiej nr [...] . Pierwsze ze złożonych wniosków z dnia 11 marca 2011 r. zainicjował postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przez Burmistrza A. decyzji z dnia 7 stycznia 2014 r. odmawiającej nakazania Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] – droga wojewódzka nr [...] . Co ważne, w stanie faktycznym niniejszej sprawy opisana decyzja Burmistrza A. z dnia 7 stycznia 2014 r. nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji i w związku z powyższym stała się ostateczna. Trafnie zatem organy stwierdziły, że wniosek złożony w dniu 2 grudnia 2015 r. o podjecie działań mających zapobiec zalewaniu działki skarżącego jest kolejnym wnioskiem D.G. w tej samej sprawie i nie może być skutecznie rozpoznany. Wniosek ten stanowi w istocie bowiem żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i wydania kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie, w której decyzja została już wydana. W obrocie prawnym nadal bowiem pozostaje wskazana ostateczna decyzja Burmistrza A. z dnia 7 stycznia 2014 r. Wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Wymieniona powyżej decyzja Burmistrza A. jest bowiem decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 K.p.a. sankcjonującego ogólną zasadę – trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z tą zasadą uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Trwałość decyzji nie może być bowiem utożsamiana z jej bezwzględną niewzruszalnością. Jednak decyzja ostateczna może być wzruszona jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach wydanie merytorycznej decyzji, spowodowałoby, iż byłaby ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Brak jest więc prawnych możliwości podjęcia przez organ ponownego rozstrzygnięcia konkretnej sytuacji określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Reasumując odmowa wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej, była oczywiście uzasadniona, z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Burmistrza A. z dnia 7 stycznia 2014 r. znak [...] . Z tego względu zarzuty skargi, co do faktu, że działka jest nadal zalewana wodami opadowymi pochodzącymi z drogi wojewódzkiej nie mogły odnieść skutku w tej konkretnej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.