II SA/Kr 509/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Ewa Rynczak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 stycznia 2010r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz adw. M.W. ( Kancelaria Adwokacka [...] kwotę 257 zł ( dwieście pięćdziesiąt siedem zł wraz z VAT ) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2009r. znak: [...], Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w N., działając na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59f i art. 59g w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j.: Dz. U. Nr 156 z 2006 r., póz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., nałożył na W. K. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. "1" w miejscowości S.. W uzasadnieniu, organ l instancji podniósł, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 2.03.2006r M. i J. C.. Organ ustalił, że inwestor W. K. dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego znak: [...] z [...].05.2005r. wydaną przez Starostę [...]. Ustalono, że budynek ma kubaturę 707,00m3, powierzchnię zabudowy 127m2, powierzchnię użytkową 217,80m2. W toku postępowania obiekt kontrolowany był trzykrotnie (w dniach [...].05.2006r, [...].05.2007r. i [...].10.2009r.). Podczas dokonanej w dniu [...].10.2009r. kontroli stwierdzili m.in. że budynek jest użytkowany. Wewnątrz budynku nie są prowadzone już żadne prace budowlane, jego wnętrze jest wykończone i umeblowane, co wskazuje na użytkowanie obiektu. W budynku zastano H. L. (żonę inwestora) wraz z trojgiem dzieci, która przyznała, że przedmiotowy budynek jest zamieszkały i użytkowany od roku 2006 (wpis do protokołu kontroli podpisany przez H. L.). Jednocześnie na zewnątrz budynku trwają roboty budowlane związane z wykonaniem ocieplenia ścian. Inwestor do dnia kontroli nie przedłożył żadnych dokumentów, które świadczyłyby o legalności użytkowania budynku, nie złożył zawiadomienia w myśl art. 54 ustawy Prawo budowlanego o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, nie starał się również o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. Organ podał też sposób obliczenia wysokości kary. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył W. K., zarzucając iż organ nie przeprowadził należycie postępowania, ponieważ w chwili kontroli dom był praktycznie wykończony, umeblowany ale niezamieszkiwany i nie prowadzono w nim gospodarstwa domowego. W. K. wskazał, iż jego żona wraz z dziećmi zamieszkuje u swoich rodziców w S. pod numerem [...], zaś on zamieszkuje w S. pod numerem [...]. Żona stwierdziła jedynie że dom nadaje się do zamieszkania ale nie stwierdziła, że w tym domu mieszka wraz z rodziną. Żona z dziećmi często przychodziła na budowę albowiem wykonywane były roboty budowlane, trzeba było sprzątać zarówno na zewnątrz, jak i wewnątrz budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 29 stycznia 2010r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 k.p.a., art. 57 ust. 7, 59f ust. 1, 59g oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego: Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W zażaleniu W. K. oświadczył, że w chwili obecnej zakończył prace budowlane i adaptacyjne i miesiąc temu złożył dokumenty mające na celu odbiór budynku. Tymczasem w trakcie przeprowadzonej w dniu [...].10.2009r. kontroli stwierdzono, budynek jest całkowicie wykończony i zamieszkiwany od 2006r. Data rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego obiektu została ustalona w oparciu o oświadczenie żony W. K. – H. L.. Organ odwoławczy wskazał na jednoznacznie brzmiące oświadczenie H. L. (vide: k - 8 akt PINB). Ustalenia poczynione przez organ l instancji znajdują również potwierdzenie w zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, przedstawiającej kompletnie wyposażone i umeblowane mieszkanie wnętrza budynku. Sfotografowane przedmioty codziennego użytku wskazują w ocenie organu odwoławczego, że przedmiotowy budynek był zamieszkały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył W. K. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 10, 80, 81, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyciągniecie z niego niewłaściwych wniosków. Uzasadniając powyższe skarżący wskazał, iż organ rozstrzygał wyłącznie w oparciu o dowody przez ten organ przeprowadzone z pominięciem i nie umożliwieniem stronie odpowiedniego udziału w postępowaniu w tym odniesieniu się do zebranych w sprawie dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania podjęcia niezbędnych czynności w celu prawidłowego rozstrzygnięcia bez uzasadnienia powodów odstąpienia od oceny całokształtu okoliczności. W ocenie skarżącego PINB przeprowadził postępowanie wyłącznie w oparciu o oświadczenie złożone przez H. L.. Z punktu widzenia prawa jest to osoba obca wobec jedynego i wyłącznego właściciela nieruchomości dz. ew. "1" położonej w S., na której jest postawiony budynek mieszkalny. W. K. i H. L. nie są małżeństwem wbrew temu co za bezsprzeczne organy administracji przyjęły. W. K. i H. L. nie tylko nie są małżeństwem w sensie prawnym, ale posiadają również oddzielne miejsca zamieszkania i siedliska życiowe, z tym że H. L. zamieszkuje wraz z dziećmi u swoich rodziców. Fakt ten potwierdzają również odmienne nazwiska stron, czego organy nie rozważyły. W trakcie całego postępowania w l i II instancji rzeczywisty właściciel i bez wątpienia jedyna uprawniona strona w tym postępowaniu, nie był o żadnych czynnościach organów powiadamiany i z ich winy nie miał możliwości jakiegokolwiek odniesienia się do przedmiotu sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę zaskarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia organu l instancji, uznał, że postanowienia te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Organy obu instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające naruszając podstawowe zasady postępowania określone w przepisach art. 7 k.p.a dotyczące ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77§1 k.p.a. dotyczące zebrania i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. odnoszący się do uzasadnienia decyzji lub postanowienia. W ocenie Sądu organy obu instancji uniemożliwiły skarżącemu czynny udział w postępowaniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 10 k.p.a. nakłada na organy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji organy mają obowiązek umożliwienia im wypowiedzenie się do co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt administracyjnych organy obu instancji nie podjęły wszystkich niezbędnych kroków aby dokładnie wyjaśnić sprawę, ponieważ nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Organ l instancji przed wydaniem postanowienia w ogóle nie wydał zawiadomienia, w trybie art. 10 k.p.a i nie zawiadomił skarżącego o toczącym się postępowaniu. W zawiadomieniu tym organ miał też obowiązek pouczyć skarżącego o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych w toku całego prowadzonego postępowania. Ponadto obowiązkiem organów, po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału w sprawie i przed wydaniem postanowienia, było też zawiadomienie skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego wraz z pouczeniem go o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, możliwością ustosunkowania się do niego, zakreślając przy tym stronie stosowny termin. Organy obu instancji tego nie uczyniły. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych postępowaniem organu l instancji nie dostrzegł tak istotnych uchybień organu l instancji. W związku z tym, zarzuty skarżącego odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania w zakresie uniemożliwienia mu czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie go możliwości obrony swoich praw są trafne, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też wskazać, że uzasadnienia postanowień obu instancji nie spełniają wymogów prawidłowo sporządzonych uzasadnień, o których mowa w przepisie art.107§ 3 k.p.a, ponieważ organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego, w związku z tym tak ustalony stan faktyczny sprawy nie może odzwierciedlać rzeczywistego faktycznego stanu sprawy w oparciu o który organ ma obowiązek dokonać ustaleń prawych. W pozostałym zakresie zarzutów skargi Sąd na obecnym etapie postępowania nie może się do nich odnieść, ponieważ taka kontrola Sądu następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć normy prawa materialnego w niewadliwe przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA1981r. nr 1, póz. 7). Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy, a także w sposób czytelny sporządzić j protokół oględzin z dnia [...].05.2006r. (k. 6 akt adm.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1pkt.1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy w zw. z art. 205§2 p.p.s.a. i § 18 ust.1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, póz. 1348 ze zm.).