II SA/Kr 509/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Rektora Akademii Górniczo-Hutniczej im[...] w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej skargę oddala. Decyzją z dnia 13 marca 2020 r. nr [...] Rektor Akademii Górniczo-Hutniczej im. S. S. w K. (dalej jako "Rektor AGH") odmówił A. J. P. – po rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 10 lutego 2020 r. - udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Rektor AGH wskazał, że we wniosku tym, przesłanym na adres e-mail Wydziału Informatyki, Elektroniki i Telekomunikacii [...].pl A. J. P. zażądał udostępnienia następujących informacji publicznych: 1. Listy przedmiotów uruchomionych przez Wydział w semestrze zimowym, która w szczególności będzie zawierać formę zaliczenia dla każdego przedmiotu, 2. Treści wszystkich egzaminów pisemnych zorganizowanych w ramach przedmiotów prowadzonych przez Wydział w semestrze i sesji zimowej. - w formie komputerowych plików źródłowych (np. doc, PDF, odt, docx, tex) lub skanów, jeśli pliki źródłowe nie są dostępne, poprzez przesłanie ich na adres poczty elektronicznej [...]. W odpowiedzi na wniosek Rektor AGH udostępnił wnioskodawcy informację żądaną w pkt 1 wniosku, załączając do pisma z dnia 21 lutego 2020 r. ([...]) listę przedmiotów uruchomionych na Wydziale Informatyki, Elektroniki i Telekomunikacji AGH oraz wskazując, że lista zawiera informacje czy przedmiot kończył się zaliczeniem czy egzaminem. Dodatkowo wskazano, że informacje te dostępne są na stronie internetowej https://syllabuskrk.agh.edu.pl. W odniesieniu do punktu 2. wniosku organ wskazał, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako u.d.i.p) doprecyzowując, że wydanie żądanej w punkcie 2 wniosku informacji wymaga dokonania stosownych zestawień informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany do czynności analitycznych, zaangażowania pracowników naukowych oraz administracyjnych. Ponadto, organ poinformował, że zgodnie z art. 15 u.d.i.p. Uczelnia jest uprawniona do pobrania opłaty. Organ obliczył wysokość opłaty na kwotę [...]zł netto, wskazując szczegółowe uzasadnienie w tym piśmie. Ponieważ udzielenie informacji przetworzonej wymaga spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ wezwał A. J. P. do wykazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania ([...]), że udostępnienie informacji publicznej żądanej w punkcie 2 wniosku z dnia 10 lutego 2020 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia Informacji publicznej w trybie art. 16 u.d.i.p. W odpowiedzi na wezwanie organu A. J. P. załącznikiem do maiła z dnia 28 lutego 2020 r. przesłał odpowiedź, w której wskazał, że z uwagi na błędne ustalenie przez organ charakteru udzielanych informacji nie może odnieść się do wezwania organu. W ocenie wnioskodawcy wnioskowany zbiór pytań egzaminacyjnych nie jest informacją publiczną przetworzoną, w związku z czym nie ma obowiązku uzasadniania swojego wniosku. Rektor AGH stwierdził w decyzji, że uczelnia jest podmiotem publicznym, a zatem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. odpowiedzialnym za udostępnienie informacji publicznej oraz odmowę jej udostępnienia jest Rektor, jako organ uprawniony do jej reprezentacji. Przyjął również – w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych – że wytworzony przez uczelnię dokument, jakim jest arkusz egzaminacyjny, stanowi zarówno w formie i treści, metodę weryfikacji efektów kształcenia i jako taki stanowi informacje publiczną. Z tego względu organ przyjął, że informacją publiczną jest żądana przez wnioskodawcę informacja w zakresie treści wszystkich egzaminów pisemnych zorganizowanych w ramach przedmiotów prowadzonych przez Wydział Informatyki, Elektroniki i Telekomunikacji AGH w semestrze i sesji zimowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przy czym ustawa nie zawiera definicji informacji przetworzonej. W świetle powyższego należy posiłkować się poglądami prezentowanymi w orzecznictwie, iż "suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Suma tzw. informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (wyrok WSA w Poznaniu z 15.02.2017 r. IV SA/Po 964/16, wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2016 r., II SA/Wa 1344/16). W świetle powyższego organ dokonał oszacowania liczby dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji. W ramach prowadzonych przez Wydział Informatyki, Elektroniki i Telekomunikacji 287 przedmiotów - 91 kończy się egzaminem. Forma egzaminu zależy od prowadzącego przedmiot, ale przynajmniej połowa z nich przeprowadzana jest w formie egzaminu pisemnego. Biorąc pod uwagę, że egzamin co do zasady odbywa się w trzech terminach (termin zerowy; termin pierwszy, termin poprawkowy), to liczba zestawów egzaminacyjnych będzie oscylowała w granicach 150. Podkreślenia wymaga, że prowadzący mogą również w ramach jednego egzaminu wprowadzić podział na grupy, co generuje dodatkowe zestawy. Nie ulega więc wątpliwości, że konieczność dokonania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wielu czynności, w celu wyszukania oraz przygotowania żądanej informacji publicznej, zgodnej z kryteriami wniosku, jest w Istocie wytworzeniem żądanej informacji. Jest to zasadnicza różnica między informacją publiczną prostą tj. możliwą do udostępnienia niezwłocznie i bez dokonywania dodatkowych czynności, a informacją publiczną przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podnosi się również, że w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. Informację wytworzoną w ten sposób, mimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, należy uznać za informację przetworzoną, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto, w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w odniesieniu do informacji publicznej przetworzonej ustawodawca uzależnił możliwość jej udzielenia od wykazania przez wnioskodawcę, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wyżej wskazywano, żądana informacja pozostaje informacją przetworzoną, zatem organ miał obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Żądając informacji publicznej przetworzonej wnioskodawca powinien więc wykazać, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego, czego mimo wezwania nie uczynił. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. J. P., zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.d.i.p.), poprzez błędne uznanie że informacja objęta wnioskiem stanowi informację przetworzoną. Skarżący wniósł o 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. obowiązanie organu do załatwienia sprawy; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Uzasadniając skargę A. J. P. wskazał, że niezasadne jest rozszerzanie kategorii "informacji przetworzonej" również na taką informację, która składa się z informacji prostych. Skarżący podkreślił, że domaga się plików źródłowych, a więc informacji już istniejącej. Na gruncie niniejszej sprawy konieczne jest podkreślenie, że wydobycie informacji, o które skarżący wnioskował, nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Uczynienie zadość wnioskowi jest możliwe poprzez udostępnienie przedmiotowych plików, bez żadnych czynności wykraczających poza zakres przekształcenia informacji. W sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych (tak WSA w Gorzowie WIkp. w wyr. z dnia 15 stycznia 2020 r.. sygn. akt II SA/Go 812/19). Bezzasadne jest zatem posługiwanie się kategorią "informacji przetworzonej", bowiem realizacja wniosku nie pociąga za sobą konieczności żadnej analizy ze strony organu. Skarżący podkreślił, iż dotychczas organ nie nałożył na niego żadnej opłaty, a jedynie poinformował o istnieniu takiej możliwości. Powyższe wskazuje na to, że Organ nie przeprowadził szczegółowej analizy, z której wynikałoby, że informacje objęte zakresem wniosku mają charakter przetworzony. Informacje objęte wnioskiem mają charakter prosty, i powinny zostać uzupełnione bez wzywania do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Tym samym decyzja, jako wadliwa, podlega uchyleniu. W odpowiedzi na skargę Rektor Akademii Górniczo - Hutniczej [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Należy przy tym pamiętać, że jest to katalog otwarty, co wynika z użycia na jego wstępie słów "w szczególności". Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 85 z późn. zm.), do zadań rektora należy w szczególności reprezentowanie uczelni. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie jest sporne, że Rektor Akademii Górniczo – Hutniczej w K. jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a AGH jako publiczna uczelnia wyższa realizuje zadanie publiczne jakim jest gwarantowane Konstytucją prawo do nauki, jak również dysponuje majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Niesporny pozostaje również między skarżącym a Rektorem fakt, że pytania egzaminacyjne z poszczególnych przedmiotów prowadzonych na Wydziale Informatyki Elektroniki i Telekomunikacji AGH w semestrze zimowym stanowią informację publiczną. Spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy żądana przez skarżącego informacja, której udzielenia odmówił Rektor, stanowi informację przetworzoną. W odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia (art. 3 ust. 1 pkt. 1ustawy). Przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ocena czy zachodzi przesłanka "szczególnego, istotnego interesu" dla interesu publicznego należy do podmiotu dysponującego informacją i to on musi wykazywać brak istnienia tej przesłanki ustawowej w decyzji odmownej. Poprzez użycie słów: szczególnie istotny, ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy, aby udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono szczególnie istotne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2018 r., sygn. I OSK 1428/16). W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że żądana informacja ma charakter przetworzony, a skarżący na wezwanie organu nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd pogląd ten podziela. Jak wskazał organ zarówno w wezwaniu o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego (z dnia 21 lutego 2020 r.) skierowanym do skarżącego, jak i w zaskarżonej decyzji, spośród 287 przedmiotów prowadzonych przez Wydział Informatyki, Elektroniki i Telekomunikacji AGH – 91 kończy się egzaminem, z czego przynajmniej połowa kończy się egzaminem pisemnym. Wykaz wszystkich 287 przedmiotów został skarżącemu udostępniony. Każdy z egzaminów odbywa się w trzech terminach, zatem liczba zestawów egzaminacyjnych będzie oscylowała w granicach 150, o ile prowadzący nie dzielą zdających studentów na grupy – wówczas zestawów tych będzie więcej. Podkreślenia wymaga, że ze znajdujących się na k. 9 - 17 akt adm. listy przedmiotów kończących się egzaminem (przykładowo: algebra, analiza matematyczna, analiza obwodów, analogowe układy elektroniczne, analogue electronic circuits, architektura komputerów, bezprzewodowe sieci informatyczne, cyfrowe przetwarzanie sygnałów, cyfrowe układy elektroniczne, elementy elektroniczne, fizyka, komunikacja optyczna i sieci światłowodowe, matematyka dyskretna, matematyka w projektowaniu sieci i systemów, projektowanie systemów cyfrowych, sieciowe systemy multimedialne – i wiele innych) wynika, że nie są to przedmioty, których egzamin polega na wypełnieniu prostego testu jednokrotnego lub wielokrotnego wyboru z zakresu wiedzy teoretycznej. Jak wynika z doświadczenia życiowego, są to przedmioty, które w dużym stopniu wymagają sprawdzenia wiedzy praktycznej, polegającego na rozwiązaniu określonych zadań lub zagadnień problemowych, stworzenia przez studentów projektu, programu, rysunków itp. Zatem udostępnienie 150 zestawów egzaminacyjnych nie polega na prostym zeskanowaniu czy skopiowaniu testów. W świetle powyższego wiarygodne są wyjaśnienia, wskazujące, że do udostępnienia tej informacji konieczne jest zwrócenie się do poszczególnych pracowników naukowych (przeprowadzających egzaminy) o wyszukanie zestawów egzaminacyjnych, co wymagać będzie ich dodatkowego nakładu pracy, (przekraczającego pensum) względnie zanonimizowanie prac przed przekazaniem, co będzie jeszcze bardziej pracochłonne. W tym miejscu zaznaczyć jeszcze należy, że przywoływany przez skarżącego w piśmie z dnia 10 lutego 2020 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, (sygn. K8/15) dotyczył pytań egzaminacyjnych Lekarskiego Egzaminu Końcowego i Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego oraz Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego – przeprowadzanych jako egzaminy państwowe, w sytuacji gdy kwestionowane przed Trybunałem przepisy określały zasadę, że lekarze, którzy przystępują do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, Lekarskiego Egzaminu Końcowego lub Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego, nie mogą zapoznać się z testami i pytaniami, wykorzystanymi w trakcie egzaminów, które już się odbyły. Rozważań Trybunału nie można zatem bezpośrednio odnosić do niniejszej sprawy. Podzielając zatem pogląd organu, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, na zasadzie art. 151 p.p.s.a.