II SA/Kr 51/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski ( spr. ) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2005r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 października 2001 r. , Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Pismem z dnia 1 lipca 2001 r. J.M. (zwany dalej skarżącym), które wpłynęło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia nr [...] w K. w dniu 2.07.2001 r., zwrócił się m. in. o przyznanie zasiłku celowego na zakup obuwia i opału. Z przeprowadzonej następnie w dniu [...].07.2001r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący mieszkał wspólnie z matką, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Skarżący był bezrobotnym bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie podejmował i nie poszukiwał prac dorywczych oraz nie posiadał żadnego dochodu. Kierownik Filii nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r., nr [...] , działając na podstawie art.4, art.10 ust. l pkt 2, art.32 ust.2, art.40 i art.43 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (t.j. z 1998r. Dz.U. nr 64, poz.414 z późn. zm.) odmówił udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup obuwia i opału. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż odmowa przyznania zasiłku celowego na wskazane cele podyktowana jest tym, że skarżący "nie pracuje dorywczo i nie osiąga żadnych dochodów. Z ustaleń wynika, że matka klienta pokrywa wszystkie opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, a W/wym. Nie partycypuje w tych kosztach od kilku lat i nic nie robi, aby ta sytuacje zmienić. Jednocześnie (...) zainteresowany jako osoba bezrobotna zobowiązany jest do aktywnego poszukiwania pracy i przedstawiania pracownikowi socjalnemu stosownej dokumentacji potwierdzającej aktywność zawodową. Pracownik socjalny w dniu [...].07.2001r. będąc u W/wym. na wywiadzie zaproponował terminy zgłoszeń z zeszytem aktywności zawodowej co 2 tygodnie, na co W/wym. nie wyraził zgody i zaproponował wizyty raz w miesiącu. Postawa zainteresowanego świadczy o braku chęci współdziałania z pracownikiem socjalnym w przezwyciężaniu samemu trudnej sytuacji życiowej, a zatem na podstawie art.6 ust. l a ustawy o pomocy społecznej, "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej". (...) Ośrodek uwzględnił Pana trudna sytuację finansową i w związku z tym przyznał pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wys.75 zł. Jednocześnie informujemy, że celem pomocy społecznej jest wspieranie i pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji, nie jest jednak ani możliwe ani celowe aby miała ona stanowić podstawową formę utrzymania." Skarżący odwołał się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . W swoim odwołaniu skarżący zarzucił, iż "przedni, decyzja stanowi arcydzieło kretyństwa a sadyzm poparty mataczeniem jest namacalny. (...) Pracownica MOPS [...] proponowała był zgłaszał się do MOPS [...] z zeszytem aktywności zawodowej co dwa tygodnie co ripostowałem, że z uwagi na brak obuwia a ściślej katastrofalny stan jedynych butów nb. przydzielonych mi w listopadzie 99r. przez MOPS [...] do poszukiwania pracy, jakie posiadam nie pozwala mi na przyjęcie owej propozycji, a do MOPS [...] mogę zgłosić się w terminie miesiąca po uzyskaniu wypłaty zaległego od 99r. zasiłku okresowego tj. po uzyskaniu środków na zakup obuwia, które umożliwi mi w ogóle komunikowanie się z otoczeniem." Decyzją z dnia [...] października 2001r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art.l38 § l pkt l k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium omówiło przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz stan faktyczny sprawy. Podniesiono także, iż w myśl art.32 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. "Kolegium odwoławcze utrzymując przedmiotową decyzję w mocy wzięło pod uwagę całość okoliczności sprawy. (...) W sytuacji kiedy został złożony wniosek o przyznanie pomocy na żywność i na buty oraz opał, organ I instancji uznał, że wobec ograniczonych środków, w pierwszej kolejności należy przyznać pomoc na zakup żywności. Wobec ograniczonych środków finansowych jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej i wielości osób znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, oczekujących pomocy, pomoc społeczna musi być odpowiednio miarkowana. Podkreślić także należy, że pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymania, a z akt sprawy wynika, że na mocy wcześniejszych decyzji strona wielokrotnie otrzymywała pomoc finansowa. Świadczy to o tym, że organ I instancji nie pozostaje obojętny wobec sytuacji życiowej strony, niemniej jednak pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osoby korzystającej z pomocy." Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2001 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.M. . W uzasadnieniu swojej skargi skarżący uznał, iż zaskarżone przez niego decyzje SKO "stanowią bezpardonowy zamach na prawo RP określone w'art.67 ust.2 Konstytucji i art.l, ust.l, art.2 ust.l, 2, 3, art.15, art.32 ust.l i 2 i inne ustawy o pomocy społecznej (...) Nadto w toku postępowania odwoławczego organ II instancji nie badał całości materiału dowodowego sprawy. Uzasadnienie przed. Decyzji wskazuje jednoznacznie, że Sam. Kol. Odwoławcze występuje jako typowy zespół adwokacki, legalizując sado-bandytyzm uprawniany przez MOPS-[...] na mojej osobie od wielu lat, którego celem jest opacznie pojęte dobro urzędników z Miejskiego Ośrodka "Pomocy Społecznej" Filia nr [...] w K. , a nie słuszny interes ubogich." Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2001r., nr [...] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art.32 ust. l ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, póz. póz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2000r., sygn. I SA 945/00) Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art.2 ust. l ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art.2 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie art.13 cyt. ustawy gmina powinna udzielić schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Przepis ten zakreśla podstawowe minimum niezbędnych potrzeb życiowych osób, które korzy stają z pomocy społecznej. Jak wynika z analizy akt sprawy organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, w wyniku którego ustalona została sytuacja rodzinna, majątkowa i dochodowa skarżącego. Ustalono, iż skarżący nie osiąga żadnego dochodu (z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku) a kryterium dochodowe w stosunku do jego osoby wynosi 447 zł. Okoliczność ta umożliwia rozważenie wniosku o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Natomiast w przypadku osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej itp.) zakres udzielanej pomocy winien być zbliżony. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. l ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22.02.1995r., sygn. SA/Gd 2497/94) Co więcej organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17.04.2002, sygn. II SA/Gd 4332/01) Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony -możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994r., sygn. I S.A. 1649/93) Na taką też argumentację powołało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wskazać jednak należy, iż jedną podstawowych okoliczności podniesionych przez organ I instancji jako istotną przesłankę odmowy przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej skarżącemu był brak współdziałania z jego strony z pracownikiem socjalnym. Co więcej w decyzji organu I instancji wyraźnie powołano się na art.l ust.l, art.2 ust.4 i art.6 ust. la ustawy o pomocy społecznej. Sam cyt. art.6 ust. l a. mówi, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także nie uzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania, zaprzestania lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zakres i formy współdziałania określa kierownik ośrodka pomocy społecznej lub upoważniony przez niego pracownik socjalny. Sama zaś odmowa bądź ograniczenie rozmiaru świadczeń pomocy społecznej nie powinny prowadzić do pogorszenia sytuacji osób będących na utrzymaniu danej osoby (ust.2 art.6). Okoliczności związane z zastosowaniem tego właśnie przepisu były istotnym elementem odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tych kwestii i prawidłowości zastosowania w przedmiotowej sprawie art.6 ust. l a ustawy o pomocy społecznej. Stanowi to uchybienie względem dyspozycji art.107 § 3 k.p.a. Nadto samo zastosowanie art.6 ust. l a ustawy o pomocy społecznej ze względu na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym budzi wątpliwości -przede wszystkim w aspekcie wydania przez organ I instancji w tym samym dniu innej decyzji nr [...] , na mocy której przyznano zasiłek celowy J.M. w kwocie 75 zł na zakup żywności. Albo zatem zachodzą przesłanki do zastosowania cytowanego przepisu, a w konsekwencji do odmowy lub ograniczenia rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej - co winno być jednoznacznie wskazane w decyzji organu administracji publicznej i co każe postawić pytanie dlaczego innym orzeczeniem w tym samym dniu przyznano jednak zasiłek celowy skarżącemu, albo przesłanek takich nie ma, a więc podstawa faktyczna decyzji organu I instancji wydanej w przedmiotowej sprawie jest wątpliwa. Zgodzić się również należy, z argumentacją skarżącego, iż "postawa zainteresowanego świadczy o braku chęci współdziałania w pracownikiem socjalnym w przezwyciężaniu samemu trudnej sytuacji życiowej" (cyt. z uzasadnienia decyzji I instancji) nie może być podstawą do zastosowania art.6 ust. l a ustawy o pomocy społecznej, gdyż w przepisie tym jako przesłankę jego zastosowania wskazano "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji". Chodzi zatem wyraźnie o przesłankę obiektywną stanu faktycznego, a nie odnoszenie jej do sfery wolutywnej skarżącego i jego subiektywnego odczucia co do zakresu i formy współdziałania z pracownikami pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2001r., nr [...] jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. W konsekwencji działając na podstawie art.145 § l pkt l lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.