II SA/Kr 51/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 20 listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z 11.01.2016 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (etap IX) wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu, miejscami postojowymi oraz wjazdem do garażu podziemnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W piśmie z 16.05.2016 r. T. K. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta K.. Jednocześnie złożył wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Jako przesłanka do wznowienia postępowania wskazany został art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Prezydent Miasta K., ustalając, że został dochowany termin do złożenia wniosku o wznowienie, postanowieniem z 13.07.2018 r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z 11.01.2016 r. o pozwoleniu na budowę. Następnie postanowieniem z tego samego dnia odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji ostatecznej z 11.01.2016 r., w uzasadnieniu wyjaśniając, że brak jest przesłanek "które niezbicie •* mogłyby potwierdzać, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę". Organ wskazał ponadto, że ponownie dokonując analizy obszaru oddziaływania, stwierdzono, że nieruchomość wnioskującej spółki nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca nie jest już właścicielem lokalu nr [...] w budynku nr [...], zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...], albowiem w dniu 8 października 2016 r. zbyt nieruchomość. T. K. wniósł zażalenia na obydwa postanowienia z 13.07.2018 r. Wojewoda postanowieniem z 20.11.2018 r., [...], uchylił postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wytknął, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i decyzja z 11.01.2016 r. Nr [...] zostały podpisane przez tą samą osobę, co uzasadnia jej uchylenie. Ponadto organ odwoławczy nakazał ustalenie, czy następca prawny T. K. podtrzymuje wniosek o wznowienie postępowania i chce kontynuacji postępowania, mającego na celu rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania. Procedura dotycząca wznowienia postępowania wymaga od wnioskodawcy zachowania terminu do złożenia wniosku w tym zakresie, a T. K. dochował tego terminu. Następca prawny, składając nowy wniosek, w którym wskazana by była analogiczna przesłanka tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może być narażony na ocenę organu o braku dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że przy określeniu obszaru oddziaływania, nie jest wystarczające ustalenie, że inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Należy założyć, że w przypadku naruszenia tych przepisów organ nie udzieliłby pozwolenia na budowę. Rolą organu jest natomiast ocena czy inwestycja wpływa na sposób zagospodarowania innych nieruchomości, a w przypadku obiektów istniejących czy nie następują dopuszczalne prawem ograniczenia w ich użytkowaniu. Dotyczy to np. nasłonecznienia czy to pokoi w budynkach mieszkalnych, czy też nasłonecznienia w pomieszczeniach, jak w tym przypadku, przeznaczonych do różnych form opieki przedszkolnej i szkolnej. Dlatego też w przypadku gdyby wystąpiła przesłanka do ponownej analizy obszaru oddziaływania inwestycji obejmującej etap IX, organ winien będzie dokonać ustaleń czy w obszarze tym nie znajduje się usytuowany na parterze budynku nr [...] lokal usługowy, którego właścicielem był wnioskodawca. Wpływ na ta ocenę będzie miało również ustalenie w jakim okresie została do tego lokalu wprowadzona funkcja tj. przed czy po udzieleniu pozwolenia na budowę. Również postanowieniem z 20.11.2018 r., [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że wydane rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie, bowiem jak wynika z przekazanych dokumentów, organ l instancji nie prowadzi wznowionego postępowania, w ramach którego dopuszczalne byłoby wydanie orzeczenia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie wykonywania decyzji, w odniesieniu do której należy uznać, że wydana została w ramach postępowania, które jest dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 K.p.a. Dodatkowym kryterium zawartym w tym przepisie jest okoliczność, że istnieje 2 prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania, a więc że dopuszczalne jest twierdzenie, że istnieje w sprawie przesłanka, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Organ jest zobligowany do wstrzymania wykonania decyzji jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy dojdzie do wstępnego przekonania, że podnoszona we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka, o której mowa w art. 145 K.p.a., istnieje i może, w sposób prawdopodobny, skutkować uchyleniem decyzji, będącej przedmiotem wznowionego postępowania. Organ l instancji nie wszczął postępowania w sprawie wznowienia i być może, pomimo uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, ponownie podejmie działania w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a., odmawiając wznowienia. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, na tym etapie rozpatrywania wniosku strony, zbyt wczesne jest wydawanie w sprawie postanowień. Skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji wniósł [...] sp. z o.o. w K. wskazując, że rozstrzygnięciem które powinno zapaść na skutek rozpoznania zażalenia na odmowę wstrzymania wykonania decyzji z 11.01.2016 r. Nr [...] w zaistniałym stanie faktycznym było uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta K. oraz umorzenie postępowania w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2018 r. , póz. 1302 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. 3 stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej/postanowienia w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, podstawowym obowiązkiem organu jest zatem ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Wskazać należy także, że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 23.01.2009 r. sygn. akt II SA/Kr 961/08). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że dla wstrzymania wykonania decyzji w ww. trybie, musi zaistnieć taki stan, w którym na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ wstępnie jest przekonany o konieczności jej uchylenia, z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. Nadto, przy dokonywaniu powyższych ustaleń organ nie może abstrahować od etapu na jakim znajduje się postępowanie wznowieniowe, w chwili orzekania o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania decyzji, tj. czy postępowanie to znajduje się w fazie wstępnej, czy też nastąpiło już formalne wszczęcie zasadniczego postępowania wznowieniowego. Na uwadze mieć p"rzy tym należy, że sądowa kontrola dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania przez organ l instancji było wadliwe, albowiem zostało wydane przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Wojewoda wyraził również pogląd, że zweryfikowanie, czy w sprawie miała miejsce podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. winno mieć miejsce już w ramach wznowionego postępowania. Z kolei uzasadniając zaskarżone postanowienie o uchyleniu postanowienia orzekającego o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zwrócił uwagę, że orzekanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie, w sytuacji gdy nie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, jest przedwczesne. Stanowisko organu odwoławczego należy podzielić. Uchylenie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawia, że organ l instancji na nowo - z uwzględnieniem wskazań organu II instancji - zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku o wznowienie złożonego przez T. K.. Warto też przypomnieć, że w postanowieniu z 13.07.2018 r. Prezydent Miasta K. uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania decyzji podał, że analiza obszaru oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę z 11.01.2016 r. wykazała, że lokal którego wnioskodawca był właścicielem nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Taka konkluzja skutkowała stwierdzeniem, że wnioskodawca nie mógł być stroną postępowania, zatem nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. W tym stanie rzeczy uchylenie przez Wojewodę postanowienia organu l instancji - przy konieczności ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie -otwiera drogę do ponownego badania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Nie można bowiem wykluczyć, że dojdzie do wznowienia postępowania. Zmiana okoliczności sprawy będzie obligowała organ do powtórnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.. Z powyższych względów Sąd za chybione uznał zarzuty skargi. Wojewoda słusznie bowiem skorzystał z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. W sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, albowiem nie stało się ono bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.