II SA/Kr 511/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : AWSA Inga Gołowska AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi W. K., A. K. i T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy I. skargę oddala II. zasądza od Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata G. E. kwotę 310 zł (słownie: trzysta dziesięć złotych)-w tym podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późna. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późna. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Powiat [...] zobowiązał współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K. – W. K., A. K., T. K. - do przedłożenia ekspertyzy technicznej dla przewodów kominowych budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., opracowanej przez osobę uprawnioną i ustalającą sposób doprowadzenia przewodów do prawidłowego stanu technicznego w terminie do dnia 28 lutego 2004 r. W uzasadnieniu tego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Powiat [...] wskazał, że z dołączonej do pisma Prokuratury Rejonowej K., złożonego w dniu 26 czerwca 2003 r., wynika, że budynek przy ulicy [...], przyległy do budynku nr [...], wyposażony jest w dwa przewody kominowe - dymowy i wentylacyjny. Przewody te są zbudowane z cegieł, zakończone czapkami kominowymi na których osadzono nieocieplane rury azbestowe osiągające wysokość szczytu budynku nr [...]. Osoba uprawniona, sporządzająca wskazaną opinię stwierdziła, że kominy są nieszczelne na spoinach, mocowane do ściany budynku nr [...] obejmami i drutami, nie czyszczone. Obecny stan techniczny przewodów może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia oraz bezpieczeństwa mienia użytkowników budynku. Zdaniem Powiatowego Inspektora żądany materiał dowodowy jest więc niezbędny dla doprowadzenia przedmiotowych przewodów kominowych do prawidłowego stanu technicznego. Mając na uwadze powyższy stan orzeczono jak w sentencji. Z postanowieniem tym nie zgodzili się: W. K., A. K. i T. K. Wnieśli zatem zażalenie na to postanowienie. Uważają, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Uniemożliwiono bowiem wypowiedzenie się stronom, co do stanu faktycznego ustalonego przez organ l instancji. Odwołujący twierdzą, że zastosowanie winien mieć art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. Postanowienie to zostało wydane bez ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Opisali stan faktyczny sprawy. Wynika z niego, że rodzina G. realizując budowę budynku przy ul. [...] zobowiązała się do przywrócenia ciągu w przedmiotowych przewodach kominowych. Odwołujący się nie robili zatem przeszkód w realizacji ich zamierzenia inwestycyjnego. Kominów tych jednak nie doprowadzili do prawidłowego stanu. Odwołujący się są zdania, że nie czyniąc tego, mimo wcześniejszych zapewnień, oszukali ich. Domagają się zatem przywrócenia prawidłowości przedmiotowych przewodów kominowych. Postanowieniem z dnia 19 marca 2004 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pakt 2, art. 123 i art. 144 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie organu l instancji w części dotyczącej wyrzeczenia i w tym zakresie orzekł na nowo zobowiązując współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K.: W. K., A. K., T. K. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...], ul. [...], ekspertyzy technicznej dla przewodów kominowych budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., opracowanej przez osobę uprawnioną i ustalającej sposób doprowadzenia przewodów do prawidłowego stanu technicznego. Dokument winien zawierać załącznik graficzny. W pozostałym zakresie, w tym dotyczącym terminu wykonania obowiązku, utrzymał zaskarżone postanowienie organu l instancji w mocy. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że w jego ocenie skarżone postanowienie jest prawidłowe. Wojewódzki Inspektor podniósł, że z akt sprawy wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest nieprawidłowy stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. Tymczasem kwestionowanym postanowieniem nałożony został obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dla przewodów kominowych budynku mieszkalnego przy "ul. [...]" w K., zamiast przy "ul. [...]". W tym więc zakresie organ odwoławczy zreformował skarżone postanowienie. Błędne określenie nr budynku w wyrzeczeniu skarżonego postanowienia było oczywistą omyłką. Należało ją jednak wyeliminować. Podstawą prawną skarżonego postanowienia jest art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.. Zgodnie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 1 osobą zobowiązaną do przedłożenia żądanych ocen technicznych lub ekspertyz, może być uczestnik procesu budowlanego (w rozumieniu art. 17 ustawy), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie obowiązek wynikający ze skarżonego postanowienia został nałożony na właścicieli nieruchomości, której częścią składową jest budynek przy ul. [...] w K. W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, którzy twierdzą, iż nie są właścicielami kominów, konkludując dalej, iż nie mogą być adresatem nałożonego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego przewody kominowe są częścią budynku, który z kolei jest częścią składową nieruchomości - działki gruntowej. Zgodnie z art. 47. § 1 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r.): "Część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych" Zatem nie można podzielić stanowiska, iż skarżący nie są właścicielami przewodów kominowych obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Skarżący dołączyli do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla K. Wydział II Karny z dnia [...] grudnia 2003 r., z uzasadnienia którego wynika: "...W. G. zgodnie z zawartym z pokrzywdzonymi porozumieniem miał budując swój dom nadbudować przewody kominowe pokrzywdzonych, podnosząc je ponad dach jego budynku. Z opinii kominiarskiej zawartej w aktach sprawy wynika, że przewody te wykonane zostały nieprawidłowo co stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia pokrzywdzonych". W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazuje: "w dalszym toku postępowania należy poprzez ponowne przesłuchanie tak pokrzywdzonych, jak i W. G. ustalić czy istotnie zobowiązał się on do wykonania prac budowlanych przy ciągach kominowych budynku zamieszkanego przez pokrzywdzonych oraz czy zarówno pokrzywdzeni, jak W. G. posiadali zgodę oraz stosowne uprawnienia do przeprowadzenia tego rodzaju prac budowlanych...". Ponadto skarżącym zażaleniu na postanowienie PINB w K. z dnia [...] stycznia 2004 r., podnoszą wielokrotnie, iż to nie oni przebudowali kominy, wskazując iż w trakcie realizacji budowy domu przy ul. [...] przez "rodzinę G.", która została rozpoczęta w 1981 mieli oni przebudować kominy budynku przy ul. [...] w K. W ostatnim zdaniu zażalenia skarżący podnoszą cyt: "nie jesteśmy właścicielami tych bezprawnych kominów skoro G. wybudowali te kominy niezgodnie z sztuką budowlaną...". Organ odwoławczy stwierdził, iż warunkiem zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wystąpienie uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego (między innymi). Upoważnia to także organy nadzoru budowanego do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego i zakończenie go przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. (względnie art. 66 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r.). Zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, samo stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego powoduje, iż należy "zastosować dyspozycję art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. Przy czym należy wskazać, iż organ nadzoru nie bada przyczyn powstałych nieprawidłowości". Z powyższego wynika, iż dla organu nadzoru budowlanego nie ma znaczenia czy nieprawidłowości są wynikiem przeprowadzonych robót budowlanych czy też powstały z innej przyczyny. Wojewódzki Inspektor podzielił powyższe stanowisko. Zdaniem organu odwoławczego dołączona do akt sprawy opinia P. T. K. jest na tyle jednoznaczna w swoich wnioskach, iż istnieje konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto, wskazał Wojewódzki Inspektor, skarżący mogą na drodze cywilnej realizować roszczenia dotyczące ewentualnych odszkodowań od P.P. G., jeżeli twierdzą, iż to oni spowodowali wystąpienie nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w K. Nie może to jednak wpływać na prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku przy ul. [...] w K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w K. stwierdził ponadto, iż ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] w K., nie ma wpływu na prowadzenie postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. Organ II instancji wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniu skarżących, przeprowadzenie i zakończenie postępowania karnego przez właściwe do tego organy, nie jest warunkiem do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy podniósł, że skarżone postanowienie ma charakter dowodowy i nie kończy postępowania w sprawie. Zawiadomienie o prowadzonym postępowania administracyjnym w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. zostało wysłane do skarżących wraz ze skarżonym postanowieniem (vide karta nr 4 akt sprawy), zatem posiadają oni wiedzę o prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że T. K. przeglądał akta sprawy w dniu 11 lutego 2004 r., na okoliczność czego sporządzono protokół z przyjęcia strony (karta nr 7 akt sprawy). Podnoszony przez skarżących zarzut braku informacji dotyczącej pisma z dnia 23 czerwca 2003 r. (skarżący piszą o piśmie z dnia 26 czerwca 2003 r.), przesłanego do PINB w K. przez Prokuraturę Rejonową K., nie może być kierowany pod adresem organów nadzoru budowlanego. Ponadto, jak zostało wskazane wyżej T. K. miał możliwość zapoznania się z niniejszym pismem (vide protokół z dnia [...].02.2004 r. - karta nr 7 akt sprawy). Po raz kolejny organ odwoławczy podkreślił, iż skarżony akt administracyjny nie jest decyzją lecz postanowieniem wydanym w trakcie prowadzonego postępowania. Skarżone postanowienie nie kończy postępowania administracyjnego, zatem zapis art. 10 § 1 k.p.a., na który powołują się skarżący, nie ma zastosowania na obecnym etapie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących, którym domagają się cyt: "na podstawie art. 156 k.p.a. stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego udzielonego rodzinie G. przy ul. [...] wydanego 1981 r. Organami właściwymi do wydawania pozwoleń na budowę, jak i ich wzruszania w drodze postępowaniach nadzwyczajnych są organy administracji architektoniczne budowlanej, tj. zgodnie z art. 80 Prawa budowlanego: starosta, wojewoda, Główny Inspektor -Nadzoru Budowlanego, a nie organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z informacją uzyskaną od P. T. K. w dniu 2 marca 2004 (vide protokół przyjęcia strony), wniosek o stwierdzenie nieważności "pozwolenia budowlanego udzielonego rodzinie G. przy ul. [...] wydanego 1981 r." złożył on do organu właściwego. Zatem brak jest w tym zakresie kompetencji do podjęcia działań przez WINB, zgodnie z art. 65 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 143 k.p.a.: "Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia...". Brak było zatem podstaw do zmiany terminu określonego przez organ pierwszej instancji w skarżonym postanowieniu. Wobec powyższego organ odwoławczy, działając w ramach posiadanych kompetencji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części jak w wyrzeczeniu i w tym zakresie orzekł na nowo, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wnieśli W. K., A. K., T. K.. Zarzucili organowi II instancji, że fałszuje on rzeczywisty stan sprawy. Organ, ten pominął art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r., który winien mieć, w ich ocenie, w tej sprawie zastosowanie. Nie uwzględnienie jego w tej sprawie powoduje naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia: "2. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Ust. 1 tego artykułu stanowił natomiast, że: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a także dostawcy wyrobów budowlanych, w rozumieniu przepisów o badaniach i certyfikacji, informacji i udostępnienia dokumentów (...)" Treść przytoczonych przepisów nie pozostawia zatem wątpliwości, że ujawnienie kompetencji organu nadzoru budowlanego do żądania określonych dokumentów może nastąpić między innymi w razie powstania i to uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zaszły ku temu przesłanki. Opinia mistrza kominiarskiego przekazana wraz z pismem prokuratora z dnia 23 czerwca 2003 r., znak: [...] wskazała na nieprawidłowości w nadbudowie przedmiotowych kominów jak i okoliczności wskazujące na ich nieszczelność. Dokument ten jak i informacje w nim zawarte nie wystarczały jednak do prawidłowego ocenienia stanu sprawy. Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. ma charakter dowodowy. W związku z tym, po pierwsze organ nadzoru budowlanego zobowiązany był poprzez uaktywnienie kompetencji wynikającej z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności w żądanej ekspertyzie, ale również do żądania przedstawienia sposobu usunięcia wskazanych przez osobę uprawnioną nieprawidłowości (ekspertyza oprócz oceny stanu technicznego zawiera bowiem sposób usunięcia nieprawidłowości). Całość zaś podlegałaby następnie, w myśl art. 80 k.p.a., ocenie przez organ nadzoru budowlanego, jak każdy inny dowód w sprawie. Niewątpliwie przewody kominowe są tą częścią obiektu budowlanego, których nieprawidłowości związane są ze stanem technicznym obiektu. Przez nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego rozumieć bowiem należy taki stan obiektu, który narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. Racje ma zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., że kwestionowane postanowienie, jako dowodowe, nie kończy postępowania w sprawie ani nie rozstrzyga o jego istocie. W takim razie trudno odnosić do tego etapu postępowania wymogi dotyczące zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia co do poszczególnych dowodów przed wydaniem decyzji. Zasada ta odnosi się niewątpliwie do takich sytuacji, w których doszło już do zebrania materiału dowodowego a organ stoi przed koniecznością wydania decyzji co od istoty sprawy po zamknięciu postępowania wyjaśniającego. Wówczas to jego obowiązkiem jest powstrzymanie się od wydania decyzji do czasu złożenia przez strony końcowego oświadczenia zawierającego stanowisko stron wobec zebranego materiału dowodowego. W tym przypadku trudno zatem dopatrzyć się naruszenia art. 10 k.p.a. W kwestii prawidłowości ustalenia jego adresatów nie można przyznać skarżącym racji. Wyraźnie wynika to z treści ust. 1 art. 81 c Prawa budowlanego z 1994 r., że podmiotami, które mogą zostać obciążone przez organy nadzoru budowlanego obowiązkiem dostarczenia odpowiednich ocen lub ekspertyz są między innym właściciele obiektu, w przypadku natomiast współwłasności wszyscy współwłaściciele obiektu budowlanego. Podjęte działania przez Wojewódzkiego Inspektora, działającego jako organ odwoławczy, zmierzające do usunięcia błędu w określeniu nr domu, którego żądana ekspertyza ma dotyczyć należy ocenić pozytywnie. W takim razie, skoro oceniane postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ani też nie doszło do uchybień przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy, nie zawiera wad powodujących konieczność stwierdzenia jego nieważności ani dających podstawę do wznowienia postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił. O zwrocie kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu T. K. z urzędu orzeczono w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).