II SA/Kr 511/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2012 r. sprawy ze skargi "[....] " Sp. z o.o. w K. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 stycznia 2010 r., nr [....] w przedmiocie obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej "[....] " Sp. z o.o. w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 października 2008 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nałożył na inwestora [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego garażu podziemnego w budynku przy ul. [...] w K. tj. do stanu sprzed wykonania robót budowlanych polegających na jego przebudowie, realizowanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez wykonanie: 1. rozbiórki wykonanych schodów betonowych w miejscu istniejącego pierwotnie wjazdu do garażu podziemnego w/w budynku od strony ul. [...] i odtworzenie pierwotnego wjazdu do przedmiotowego garażu, 2. rozbiórki wszystkich nowo wykonanych ścian działowych wydzielających przestrzeń pomieszczenia garażu podziemnego na zaplecze gastronomiczne (dla pomieszczenia użytkowego w poziomie parteru w/w budynku), 3. rozbiórki węzła sanitarnego wraz z nowo wykonanymi instalacjami wewnętrznymi w poziomie garażu podziemnego przedmiotowego budynku, 4. rozbiórki windy kuchenno - towarowej wykonanej w poziomie garażu podziemnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w oparciu o oświadczenie przedstawiciela firmy [...] sp. z o.o. złożone do protokołu oględzin, które zostały przeprowadzone na nieruchomości w dniu 6 sierpnia 2008 r. ustalono, że inwestorem przedmiotowych robót jest [...] sp. z o.o., będąca najemcą lokalu użytkowego w poziomie parteru i piwnic budynku przy ul. [...] . Podczas przeprowadzonej z udziałem przedstawiciela inwestora kontroli organ ustalił, że w okresie od ok. 10 lipca 2008 r. inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu w poziomie istniejącego garażu podziemnego - zaplecza gastronomicznego dla adaptowanego w poziomie parteru pomieszczenia użytkowego. Wykonano w poziomie garażu podziemnego windę kuchenno-towarową, węzeł sanitarny z doprowadzeniem nowych instalacji wewnętrznych, wydzielono przestrzeń nowymi ściankami, ułożono płytki ceramiczne na ścianach i terakotę na podłodze. W miejscu wjazdu do garażu podziemnego wykonano nowe schody betonowe. W wyniku w/w robót budowlanych został zlikwidowany w poziomie kondygnacji podziemnej istniejący pierwotnie garaż podziemny obsługujący mieszkańców przedmiotowego budynku mieszkalno - usługowego. Na powyższe roboty budowlane inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu wykonane roboty budowlane zmieniły parametry użytkowe przedmiotowego budynku w sposób niezapewniający jego prawidłowego użytkowania zgodnego z przeznaczeniem. W oparciu o przepisy art. 50 - 51 ustawy Prawo Budowlane organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2008 r. wstrzymał inwestorowi dalsze prowadzenie robót budowlanych w oparciu o artykuł 50 ust. 3 powołanej ustawy i zobowiązał do przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów. Z uwagi na to, że inwestor nie dostarczył żądanych w/w postanowieniem dokumentów, organ w myśl przepisu art. 51 ust. 1 ustawy, był zobligowany do wydania w terminie do 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, decyzji w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o.o. wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Spółka podniosła, że organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych działań mających na celu wyjaśnienie sprawy, a także rozstrzygnął sprawę pomimo nierozpoznania przez Wojewodę [...] wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, stanowiącego zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Spółka zarzuciła, że twierdzenie przez osobę obecną podczas oględzin, iż to właśnie spółka jest inwestorem robót budowlanych nie zwalniało organu od podjęcia czynności wyjaśniających, zwłaszcza wobec wcześniejszych twierdzeń spółki, że to nie ona jest najemcą lokalu usługowego, jest natomiast komplementariuszem spółki będącej najemcą tego lokalu. Brak zatem podstaw do utożsamiania skarżącej spółki z najemcą lokalu. Powyższe wskazuje na uchybienia proceduralne jakich dopuścił się organ tj. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w wyniku czego przyjęto błędnie, że skarżąca spółka jest odpowiedzialna za wykonane roboty budowlane. Powołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt. IV SA 1021/02 oraz z dnia 1 kwietnia 1988 r. sygn. akt IV SA 1001/87 spółka podniosła, że przedmiotem stwierdzenia nieważności mogą być także nieostateczne akty administracyjne. Z uwagi na to, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony w 14 dniowym terminie do wniesienia odwołania organ winien rozpoznać wniosek jak odwołanie. Decyzją z dnia 25 stycznia 2010 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016, ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się w pierwszej kolejności do kwestii złożonego przez skarżącą spółkę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji podnosząc, że wyłączona jest możliwości równoczesnego orzekania w kwestii odwołania oraz nieważności decyzji. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy prezentowane przez część doktryny organ stanął na stanowisku, że przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności mają zastosowanie jedynie do rozstrzygnięć ostatecznych. W ocenie organu potraktowanie pisma złożonego przez stronę przed upływem terminu do wniesienia odwołania jak żądania stwierdzenia nieważności decyzji narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy, bowiem zawęża zakres kontroli kwestionowanej decyzji wyłącznie do przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu można stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej jedynie w wypadku gdy strona wyraźnie zadecyduje, że nie chce kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia, lecz zbadania istnienia ustawowych przesłanek do stwierdzenia jego nieważności. Ponieważ jednak z treści złożonego przez stronę skarżącą pisma wynika, że jej intencją było także dokonanie kontroli instancyjnej, organ zakwalifikował pismo zgodnie z jego treścią (a nie tytułem) jako odwołanie. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie organ I instancji w sposób niewystarczający wykazał, że spółka jest najemcą przedmiotowej części nieruchomości, jednak fakt ten jest nieistotny dla uznania jej za stronę postępowania, bowiem w sposób wystarczający ustalono, że skarżąca spółka jest inwestorem prowadzonych robót. Z ustaleń organu I instancji wynika, że roboty prowadzone były w imieniu skarżącej spółki i pod nadzorem jej pracownika. Nieprawdą jest przy tym, że organ I instancji zataił dane osobowe osoby obecnej podczas oględzin, choć faktycznie brak jest nazwiska tej osoby w uzasadnieniu decyzji. Dane tej osoby oraz jej podpis figurują jednak w protokole oględzin dokonanych przez inspektorów. W ocenie organu zupełnie nieprawdopodobnym jest, aby na miejscu prowadzonych robót pojawiła się osoba postronna, podająca się za przedstawiciela spółki oraz legitymując się dokumentem, który stanowi dowód ustaleń w zakresie dotyczącym tych właśnie robót. Zdaniem organu chybiony jest także zarzut, że decyzja zapadła przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej zagadnienia wstępnego, czyli skierowania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych do podmiotu niebędącego stroną w niniejszym postępowaniu. Kwestia kontroli postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 - 3 ustawy Prawo Budowlane nie jest zagadnieniem wstępnym dla wydania decyzji w trybie art. 51 powołanej ustawy. Jest to postępowanie wpadkowe, które nie ma wpływu na wydanie decyzji kończącej postępowanie. Jeśli organ nadzoru budowlanego wyda przedmiotowe postępowanie błędnie, to jego uchylenie nie ma bezpośredniego wpływu na prawidłowość decyzji. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , zarzucając naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. wobec przyjęcia, że ustalenia faktyczne organu I instancji są prawidłowe, pomimo tego, iż z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, by spółka była inwestorem w odniesieniu do robót budowlanych przy ul. Kupa 6, oraz upraszczającej i nierzetelnej analizy okoliczności faktycznych sprawy, w wyniku czego utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, pomimo wystąpienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono, że organ powinien z urzędu badać występowanie przesłanek nieważności aktu administracyjnego, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w przypadku wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności organ winien wyeliminować wadliwy akt z obiegu prawnego. Ponadto wbrew twierdzeniom organów nie wykazano w żaden sposób, że to skarżąca spółka była inwestorem prowadzonych robót. Brak jest zatem przesłanek wskazujących na "interes prawny lub obowiązek" spółki, uzasadniający uznanie jej za stronę przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a., a w konsekwencji doręczenie decyzji. Skarżąca spółka podniosła, że .G. , w obecności którego odbyła się kontrolna na nieruchomości, nie jest i nigdy nie był pracownikiem spółki, nie posługiwał się także umocowaniem pozwalającym mu na składanie jakichkolwiek oświadczeń w imieniu spółki. Spółka zwróciła uwagę, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostały ujawnione dane personalne J.G. pomimo, że to wyłącznie na jego oświadczeniach organ oparł twierdzenie o dopuszczeniu się nielegalnych robót przez skarżącą. Zaniechanie obowiązku wyjaśnienia, czyim przedstawicielem była osoba zastana na miejscu kontroli, stanowi nie tylko uchybienie art. 81 a ust. 2 ustawy Prawo Budowlane, ale prowadzi także do błędnych wniosków w przedmiocie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Spółka nie zgodziła się także z twierdzeniem organu odwoławczego, że okoliczność kto jest najemcą lokalu pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z faktu, że spółka jest wspólnikiem (komplementariuszem) byłego najemcy spornego fragmentu budynku nie można wyprowadzać wniosku o zrealizowaniu przez spółkę jakichkolwiek robót budowlanych. Skarżąca spółka nie zgodziła się też ze stanowiskiem organu, że stwierdzenie nieważności postanowienia (wydanego w oparciu o art. 50 ustawy Prawo Budowlane) pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wyeliminowanie z obiegu postanowienia powoduje, że wydana później decyzja będzie wadliwa. Pomiędzy wyeliminowaniem postanowienia wstrzymującego roboty budowlane (w toku postępowania o stwierdzenie nieważności), a rozstrzygnięciem postępowania zachodzi relacja odpowiadająca określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , którą nałożono na [...] sp. z o.o. w K. jako na inwestora obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego garażu podziemnego w budynku przy ul. [...] w K. tj. do stanu sprzed wykonania robót budowlanych polegających na jego przebudowie, realizowanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez wykonanie wskazanych w wyrzeczeniu decyzji prac budowlanych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie wskazuje, że ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. – miedzy innymi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na organie ciąży jednak obowiązek ustalenia, iż podmiot na który nakłada obowiązek wskazy w tych przepisach jest podmiotem obowiązanym do jego spełnienia. O ile według ustaleń organu nadzoru budowlanego, inwestorem jest inny podmiot niż właściciel nieruchomości, obowiązkiem tego organu jest ustalić wszelkie przesłanki które przesądzają, że można mu przypisać ten przymiot. Interpretując pojęcie inwestor na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógł by się rozpocząć ani być kontynuowany. Położenie przy tym nacisku jedynie na aspekt formalny tj. przyjęcie iż inwestorem jest tylko ten podmiot który przed organami administracji może skutecznie zainicjować proces budowlany (wystąpić o pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania budowy lub prac budowlanych) jest nieuzasadnione. Podmiot taki – uprawniony do wszczęcia procesu budowlanego i realizujący to prawo jest oczywiści inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Nie tylko jednak taki podmiot na gruncie obowiązujących przepisów jest inwestorem. Inwestorem jest także każdy podmiot, który podejmuje się budowy nie tylko w sensie formalnym ale też faktycznym, bez którego woli i aktywności proces budowlany nie mógł by się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż inwestorem jest także sprawca samowoli budowlanej (także na cudzej nieruchomości, za przyzwoleniem właściciela bądź tego przyzwolenia) – a zatem podmiot który nie inicjuje procesu budowlanego w sensie formalnym a jedynie faktycznym. W tym znaczeniu organ prawidłowo przyjmuje, iż strona skarżąca mogła być adresatem nakazów o których mowa w art. 51 ustawy prawo budowlane. Koniecznym jednak było wykazanie, iż po pierwsze skarżąca przedmiotowe prace budowlane wykonała (osobiście bądź zlecając wykonanie tych prac innemu podmiotowi) a po drugie, że była ich inicjatorem i je finansowała. Ustalenia takie nie zostały jednak dokonane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika co prawda, iż wątpliwości organu nie budzi, że strona skarżąca jest inwestorem wykonanych bez zezwolenia robót budowlanych, mając jednak na uwadze materiał dowodowy w oparci o który organ ustalenia te poczynił oraz fakt, iż strona skarżąca przeczy jakoby była inwestorem wykonanych robót, stanowisko to należy uznać za wadliwe. Organ nie poczynił wystarczających ustaleń aby jednoznacznie wykazać, iż faktycznie strona skarżąca jest inwestorem wykonanych prac. Przede wszystkim należy wskazać, iż wszelkie ustalenia w tym zakresie dokonano w oparciu o protokół z kontroli z 6 sierpnia 2008 r. Znajduje się tam jedynie zapis, iż kontroli tej dognano w obecności J.G. - przedstawiciela inwestora, oraz, żecyt. "wg. oświadczenia przedstawiciela inwertora [...] sp. z o.o. ul. [...] będąca najemcą lokalu użytkowego w poziomie parteru budynku przy ul. [...] oraz części piwnic". Tak więc oprócz imienia i nazwiska osoby będącej rzekomo przedstawicielom inwestora i wzmianki o złożonym przez niego oświadczeniu (jak się wydaje z tych niejasnych zapisów wskazujących, iż strona skarżąca jest najemcą części budynku) nie ma żadnych innych ustaleń które by wykazały, iż strona skarżąca jest faktycznie inwestorem przedmiotowych robót. Brak nie tylko ustaleń co do umocowania obecnego w czasie kontroli J.G. działania w imieniu [...] sp. z o.o. tj. czy był to członek zarządu tej firmy, czy też jej pełnomocnik czy choćby pracownik, ale także brak jakichkolwiek (poza imieniem i nazwiskiem) danych osobowych które by pozwoliły na ewentualne zweryfikowanie składanych przez niego oświadczeń w przewidzianej k.p.a. formie. Organ nie przesłuchał także właściciela budynku przy [...] w K. (jest nim spółka która nie została w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nawet wskazana) celem faktycznego ustalenia kto jest inicjatorem i wykonawcą przedmiotowych robót a także kto je finansuje – a co za tym idzie – komu w postępowaniu można przypisać przymiot inwestora stwierdzonych prac budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a w konsekwencji adresata obowiązków nakładanych w tzw. postępowaniu naprawczym. Braki te czynią postępowanie wyjaśniające wadliwym w stopniu mogącym mieć w pływ na rozstrzygnięcie, a co za tym idzie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji obu instancji z obrotu prawnego. Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą.