II SA/Kr 512/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Małgorzata Brachel –Ziaja (spr) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu skargę oddala Postanowieniem z 25 stycznia 2010 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że odwołanie S. K. - reprezentowanego przez T. D. - od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 10 listopada 2008 r. znak PINB [...], którą w oparciu o art. 105 k.p.a. z urzędu umorzono postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek S. K. w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budynku magazynowo - biurowym przy ul. [...] na działkach br "1", "2", "3" obr. [...] zostało wniesione z uchybienie terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 134 w zw. z art. 124 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zmianami). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zaskarżona decyzja została odebrana przez S. K. 17 listopada 2008 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych. Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a więc w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania minął 1 grudnia 2008 r. Odwołanie S. K., reprezentowanego przez T. D., zostało zaś nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 23 czerwca 2009 r. W takiej sytuacji zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. K., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: ← art. 40 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, ← art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą wydanego orzeczenia, oparcie postanowienia w sprawie na materiale niekompletnym i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, ← art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn, dla których pewnym dowodom odmówiono wiarygodności oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej, ← naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji I instancji pełnomocnikowi skarżącego i pominięcie go w toku postępowania. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie § 330 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zmianami) poprzez niezastosowanie przepisów tego rozporządzenia w sytuacji przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku magazynowo - biurowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący stwierdził, że postanowienie organu odwoławczego oraz decyzja organu I instancji rażąco naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego i nie mogą się ostać w obrocie prawnym. W uzasadnieniu skargi S. K. podkreślił, że ustanowienie przez niego pełnomocnika w postępowaniu przed organem I instancji "nie ulega wątpliwości". Nastąpiło to 16 października 2007 r. w trakcie oględzin na działkach przy ul. [...] w K. i zostało odnotowane w protokole oględzin. W dalszym toku postępowania organ I instancji pomijał jednak osobę pełnomocnika skarżącego, nie pozwalając mu wypowiedzieć się na temat zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 10 k.p.a., ani nie doręczając mu decyzji I instancji. Zdaniem skarżącego stanowi to rażące naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a tym samym stanowiące przesłankę do uchylenia decyzji w całości. Naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. miało również miejsce w postępowaniu przed organem II instancji, który uznał odwołanie złożone przez pełnomocnika skarżącego za bezskuteczne. Organ odwoławczy nie wskazał żadnych przesłanek, z których wywiódł przyjęty stan faktyczny i prawny Nie podając żadnych powodów, na których oparł bezskuteczność ustanowienia pełnomocnika rażąco naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. ponadto nie wskazując przyczyn, dla których nie uwzględnił wymienionego wyżej protokołu z oględzin organ odwoławczy naruszył w sposób rażący art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżący podkreślił, że jego pełnomocnik w odwołaniu wskazał, iż o zakończeniu postępowania dowiedział się 22 czerwca 2009 r., co było przyczyną złożenia odwołania już następnego dnia, a więc w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w protokole oględzin z dnia 16 października 2007 r. T. D. był wpisany jako właściciel nieruchomości przy ul. [...], a nie jako pełnomocnik S. K.. Protokół ten został podpisany przez osoby uczestniczące w oględzinach, m. in. S. K. i T. D.. W aktach sprawy brak śladu, by skarżący ustanowił T. D. swoim pełnomocnikiem, nie został nawet wskazany adres T. D., co uniemożliwiało doręczanie mu jakichkolwiek pism w sprawie. W tej sytuacji skuteczne było doręczenie decyzji organu I instancji stronie tj. S. K., które miało miejsce 17 listopada 2008 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął 1 grudnia 2008 r., a odwołanie wniesiono 23 czerwca 2009 r., nie składając jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący złożył do akt sprawy pismo z daty 4 maja 2010 r. (k. 26 - 27 akt sądowych), w którym odniósł się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę. W piśmie tym podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż udzielił T. D. pełnomocnictwa zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. poprzez zgłoszenie go do protokołu w trakcie oględzin. Wskazano wówczas adres pełnomocnika - ul. [...], różny od adresu jego zamieszkania ze względu na fakt częstych nieobecności pełnomocnika w miejscu zamieszkania. Wynikało to z wewnętrznych ustaleń między pełnomocnikiem a skarżącym. Zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że T. D. występował w sprawie jako właściciel nieruchomości przy ul. [...], a nie jako pełnomocnik skarżącego, świadczy o wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I i II instancji. Gdyby bowiem był on właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to powinien być uznany za stronę postępowania i wówczas również należałoby mu doręczać wszelkie pisma w sprawie. Skarżący podkreślił, że w trakcie postępowania I instancji ustalono, że jest on użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., co wyklucza ustalenie, że jej właścicielem jest osoba fizyczna. Skoro więc w protokole oględzin pojawiła się osoba, co do której charakteru czy też adresu zaistniały jakiekolwiek wątpliwości, organy administracji winny były podjąć wszelkie czynności zmierzające do ich wyjaśnienia. Zaniechanie w tym zakresie doprowadziło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. i spowodowało przerzucenie na stronę skutków błędnych działań organów administracji, naruszając przy tym również art. 9 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W pierwszej kolejności należy wskazać na zakres dokonywanej przed sąd administracyjny kontroli zaskarżonych orzeczeń organów administracji. Jest on określony w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 135 przewiduje zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oba powołane przepisy posługują się pojęciem "granice sprawy". W niniejszym postępowaniu granice te zakreśla kwestia terminowości złożenia przez S. K. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 10 listopada 2008 r. znak PINB [...]. Skoro przedmiotem skargi jest postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, to Sąd musi się ograniczyć do zbadania, czy termin ten rzeczywiście został przekroczony. W przypadku uznania, że skarga jest uzasadniona, Sąd mógłby jedynie wyeliminować zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego, nakazując [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego rozpoznanie odwołania. Dopiero jednak po rozpatrzeniu odwołania i wydaniu przez ten organ decyzji II instancji oraz po zaskarżeniu tej decyzji do sądu administracyjnego byłaby możliwość dokonania kontroli decyzji organu odwoławczego oraz - na podstawie powołanego art. 135 p.p.s.a. - również decyzji organu I instancji. Na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może badać prawidłowości decyzji PINB o umorzeniu postępowania. Takie postępowanie stanowiłoby wyjście poza granice sprawy. Naruszałoby również art. 52 § 1 p.ps.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z tego względu zarzuty skargi odnoszące się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, jako wychodzące poza granice sprawy, nie mogły być rozpoznane. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że jest ono prawidłowe. W aktach administracyjnych I instancji nie ma pełnomocnictwa udzielonego przez S. K. T. D.. W szczególności w protokole oględzin z dnia 16 października 2007 r. (k. 26 - 27 akt administracyjnych I instancji) nie ma zapisu, który wskazywałby na udzielenie takiego pełnomocnictwa. Jak słusznie zauważył organ II instancji protokół został podpisany zarówno przez skarżącego, jak i przez T. D. i żaden z nich nie wnosił zastrzeżeń do treści protokołu. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że nastąpiło udzielenie pełnomocnictwa Skarżący słusznie podnosi, że T. D. nie mógł być uznany za właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., bowiem w trakcie postępowania na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono, że nieruchomość ta pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącego, a jej właścicielem jest Gmina. Taki nieprecyzyjny zapis protokołu oględzin - niekwestionowany jednak przez uczestników tej czynności - nie może dowodzić udzielenia pełnomocnictwa. W tej sytuacji można co najwyżej mówić o naruszeniu art. 68 § 1 k.p.a., zgodnie z którym protokół należy sporządzić tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Fakt, że nie można ustalić w jakim charakterze T. D. uczestniczył w oględzinach nie pociąga za sobą domniemania, że występował jako pełnomocnik S. K.. Trzeba również podkreślić, że w dalszym postępowaniu skarżący występował wyłącznie osobiście i to do niego były kierowane wszystkie pisma w sprawie (np. k. 67, 71, 83, 90 akt administracyjnych I instancji). Kierowanie korespondencji bezpośrednio do skarżącego nie było przez niego kwestionowane aż do czasu wniesienia przez T. D. odwołania po upływie ponad 6 miesięcy od doręczenia decyzji S. K.. Również skarżący osobiście skorzystał z możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem przed rozstrzygnięciem sprawy, zgodnie z art. 10 k.p.a. (k. 91 akt administracyjnych I instancji). Otrzymawszy decyzję mimo pouczenia o możliwości wniesienia odwołania skarżący nie skorzystał z tej możliwości. W dalszym jednak ciągu prowadził korespondencję z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w K. (pisma S. K. z dnia 12 stycznia 2009 r. - k. 101 i z dnia 6 marca 2009 r. - k. 110 akt administracyjnych I instancji). Okoliczności te wskazują, że skarżący na żadnym etapie postępowania przed organem I instancji nie korzystał z pomocy pełnomocnika i nie powoływał się na okoliczność udzielenia pełnomocnictwa w trakcie oględzin, które miały miejsce 16 października 2007 r. Wobec powyższego skarga S. K. jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).