II SA/Kr 513/01

Sygn. akt II SA/Kr 513/ 01 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 lutego 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska ( spr.) Sędziowie: NSA Stanisław Biernat AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 grudnia 2000r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. M. kwotę 50 ( pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S.A /Kr 513/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2000 r. znak [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1, 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu wniosku S.M., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z garażami i urządzeniami budowlanymi na działkach nr "1", "2", "3", "4", oraz ciągiem pieszo-jezdnym z ul. S., przyłączami z ulic S., D. i O. oraz wjazdem z ul. O.". W załączniku nr 2 /tekstowym/ do decyzji określono m.in. następujące warunki: 1. Jako wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: a - zabudowa jest możliwa tylko na części działek inwestora znajdujących się w obszarze M3 - tak jak określono to w załączniku nr 1a /graficznym/, pas wzdłuż ul. O. położony w obszarze [...] należy pozostawić bez trwałego zagospodarowania, b - maksymalny gabaryt zabudowy określa się zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1b : z uwagi na ukształtowanie terenu /przewyższenie terenu inwestycji o ok. 3 m w stosunku do sąsiedniego terenu zabudowanego/ oraz kontekst przestrzenny /bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej szeregowej o niewielkich gabarytach/ należy przewidzieć "starasowanie" zabudowy: niższy gabaryt od strony północnej ze stopniowym przejściem do gabarytu wyższego od strony ul. O. /maks. 13 m zgodnie z ustaleniami planu/, c- bryłę budynku od strony północnej należy kształtować w sposób rozczłonkowany, a zwarty od strony południowej, d- ze względu na plombowy charakter inwestycji nie obowiązują wskaźniki intensywności zabudowy dla obszaru M3, 2. W ramach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zastrzeżono m.in. zaprojektowanie ciągu pieszo-jezdnego od strony ul. S., a głównego dojazdu od strony ul. O., wykonanie badań geotechnicznych dla sprawdzenia wpływu posadowienia budynku na istniejącą zabudowę, wprowadzenie strefy zieleni od strony istniejącej zabudowy. W uzasadnieniu decyzji podano: Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] listopada 1994 r. teren inwestycji położony jest w obszarze M3 [...] z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi o wysokości maksymalnej do 13 m nad poziom terenu, o intensywności zabudowy 0,4-0,85 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki. Ze względu na położenie inwestycji w sytuacji plombowej w stosunku do zrealizowanej zabudowy szeregowej jednorodzinnej osiedla "M.", na terenie przewidywanym w koncepcji zagospodarowania tego osiedla głównie pod zieleń i urządzenia towarzyszące, mają zastosowanie przepisy art. 22 ustaleń Planu, zgodnie z którymi nie obowiązują wskaźniki intensywności zabudowy pod warunkiem, że kształt, układ, bądź parametry projektowanej inwestycji nie naruszają zasad kompozycji przestrzennej na danym obszarze i nie wywołują kolizji z obiektami lub urządzeniami otoczenia. Ponadto dla przedmiotowego terenu obowiązują strefy polityki przestrzennej : - nr 9 - ochrony krajobrazu otwartego, - nr 11 - dopuszczalnej intensyfikacji zainwestowania miejskiego, - nr 17 - ochrony i kształtowania dalszego planu widoku, jego tła i obrzeży, - nr 19 - intensywności miejskiej. Warunki zabudowy ustalono w oparciu o w/w zapisy planu, przepisy szczególne oraz opinie i uzgodnienia wydane przez właściwe organy i instytucje branżowe. W trakcie postępowania J.M. i J.M. będący właścicielami działek i budynków zlokalizowanych po północnej stronie terenu inwestycji zgłosili sprzeciw wobec zamierzonej inwestycji i przedstawili zarzuty: - projektowana zabudowa będzie uciążliwa i szkodliwa, roboty wykonywane w tak małej przestrzeni spowodują naruszenie istniejących budynków, - teren inwestycji znajduje się na skarpie wyniesionej ponad 3 m od poziomu istniejącej zabudowy, - inwestycja zlokalizowana jest za blisko istniejącej zabudowy, a teren - z uwagi na ukształtowanie i strukturę geologiczną nie nadaje się pod zabudowę wielorodzinną, - skutkiem realizacji inwestycji będzie zmiana stosunków wodnych i zalewanie, podtapianie działek i domów, - teren dotknięty jest już znacznymi uciążliwościami związanymi z ruchliwą drogą, - przewidywana w planie zagospodarowania przestrzennego rozbudowa ul. O. spowoduje zwężenie terenu pod projektowaną zabudowę, a to doprowadzi do wielkiego zagęszczenia zabudowy, - projektowana zabudowa spowoduje zacienienie i dodatkowe obciążenie istniejących budynków. Ponadto strony podnosiły, że ich domy wzniesiono zgodnie z prawem, a wąski pas pomiędzy tymi domami a ul. O. był przewidziany jako pas ochronny zieleni. W związku z tymi zarzutami organ stwierdził, że - wobec niesprzeczności zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego - sam sprzeciw właścicieli nieruchomości sąsiednich nie ma znaczenia. Kwestie związane z odległościami, miejscem posadowienia budynku, techniczną możliwością realizacji projektu, odwodnieniem, nie są rozstrzygane w postępowaniu o ustalenie warunków, a winny być uwzględnione w projekcie budowlanym . Uwagi dotyczące zagęszczenia zabudowy, wpływu zabudowy na stabilność gruntu zostały uwzględnienie przez zobowiązanie inwestora jak w pkt 1b i 2. Wyjaśnił też organ, że przedstawiona przy wniosku koncepcja zagospodarowania terenu stanowi jedynie materiał posiłkowy. Ostateczny kształt i usytuowanie budynku zostaną określone decyzją o pozwoleniu na budowę. Planowany obiekt nie jest inwestycją szkodliwą lub mogącą pogorszyć stan środowiska, a z uwagi na swe usytuowanie pełnić będzie raczej rolę ekranu akustycznego odgradzającego od ul. O. W tej sytuacji, mając na względzie, iż zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekł jak w decyzji. Odwołania od tej decyzji wnieśli J.M., M.M. i J.M.. W odwołaniach podnieśli tożsame z podnoszonymi w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, zarzuty. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu o ustalenie wzizt organ administracji jest uprawniony wyłącznie do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Zamierzona inwestycja położona jest w Obszarze M3 przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową, jest więc z planem zgodna. Dalej Kolegium stwierdziło, że - jak wynika z akt sprawy - organ I instancji, z uwagi na plombowy charakter inwestycji w odniesieniu do istniejącego zespołu zabudowy określił szereg obowiązków adresowanych do inwestora , a wymienionych w decyzji organu I instancji. Poza tym Kolegium powtórzyło oceny przedstawione przez organ I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.M. podtrzymała wszystkie podnoszone dotychczas zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Z większością prezentowanych przez skarżących od początku postępowania zarzutów organy należycie się rozprawiły. Podzielić należy ich stanowisko, zgodnie z którym do konkretyzacji usytuowania obiektu, określenia jego dokładnych parametrów, warunków technicznych itp. dochodzi dopiero na etapie projektowania i następnie postępowania o pozwolenie na budowę. Organ mający ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania nie może rozstrzygać kwestii należących do organu budowlanego, nie może też zastępować w czynnościach projektanta. Jego zadaniem jest stwierdzenie jak planowana inwestycja ma się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jakie warunki, wynikające z tego planu lub z innych przepisów, winna spełniać. Stwierdzić należy, że w ocenie zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu, organy nie popełniły błędu. Rzeczywiście bowiem, skoro podstawowym przeznaczeniem obszaru, w którym ma być budynek posadowiony, jest zabudowa mieszkaniowa, to nie można było wydać decyzji odmownej. W istocie więc problem sprowadzał się do tego, jakie warunki winny być ustalone dla zamierzonej inwestycji. Źródłem prezentowanych przez skarżących zarzutów jest przede wszystkim obawa przed nadmiernym zagęszczeniem zabudowy, z którym skarżący łączą wszelkie dalsze uciążliwości. Choć wnioski skarżących wynikające z tej obawy /sprzeciw wobec inwestycji w ogóle/ nie mogły być w zupełności akceptowane, to jednak winny były być wnikliwie rozważone w świetle zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Otóż, tak jak zapisano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, plan dla obszaru M3 przewiduje wskaźnik intensywności zabudowy w granicach 0,4 - 0,85. Jest rzeczą oczywistą, że m. in. ten wskaźnik, będący stosunkiem sumy powierzchni kondygnacji do powierzchni terenu objętego zagospodarowaniem, kształtuje "zagęszczenie zabudowy". Odstąpienie od wymagania zachowania wskaźnika stanowi wyjątek i jako taki musi być szczegółowo uzasadniony. Organ I instancji, odstępując od zasady, odwołał się do § 22 ust. 1 planu. Zgodnie z tym przepisem "na Obszarach mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych dopuszcza się zabudowę plombową, pomiędzy obiektami istniejącej i nie przewidzianej do likwidacji zabudowy, pod warunkiem iż: kształt, układ bądź parametry projektowanej inwestycji nie naruszają zasad kompozycji przestrzennych na danym Obszarze i nie wywołują kolizji z obiektami lub urządzeniami otoczenia. W tych wypadkach nie mają zastosowania wskaźniki intensywności zabudowy dla danego Obszaru". Cytowany zapis nie zawiera jasnej, klarownej i jednoznacznej definicji "zabudowy plombowej". Skoro jednak warunki określane dla takiej zabudowy mają stanowić wyjątek, to wszystkie elementy jej opisu muszą podlegać szczegółowej analizie przy interpretacji konkretnego przypadku. Przede wszystkim zaś niewątpliwego wykazania wymaga, że zamierzony do realizacji budynek odpowiada, ze względu na usytuowanie, istocie określenia "plomby". Pojęcie to, przejęte do branży budowlanej z zupełnie innej dziedziny, znaczeniowo odpowiada pojęciom "wypełnienia" , "uzupełnienia" , "zajęcia" odnoszonym do wolnego jeszcze, lub zwolnionego miejsca. W takim też kontekście należy odczytywać zapis § 22 ust. 1 planu, przy szczególnym uwzględnieniu charakterystycznej cechy precyzowanej słowami "pomiędzy obiektami istniejącej zabudowy" . W sprawie niniejszej przyczyny, dla których organy przyjęły, iż projektowany budynek ma stanowić "zabudowę plombową" są zupełnie niezrozumiałe. Z żadnej mapy , ani z żadnego dokumentu nie wynika, aby budynek ten miał być usytuowany pomiędzy istniejącymi obiektami. Z całą pewnością zaś samo położenie planowanego obiektu w sąsiedztwie istniejących budynków jednorodzinnych usytuowanych szeregiem, nie czyni tego obiektu "plombowym". Takie rozumienie musiałoby prowadzić do wniosku, że każda zabudowa położona w pobliżu innej zabudowy, jest zabudową plombową, a to oczywiście stanowiłoby wypaczenie sensu przepisów planu. W sprawie nie było zatem podstaw do odstąpienia od określenia warunku w postaci wskaźnika intensywności zabudowy i w tym zakresie decyzja jest wadliwa. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że nie jest wystarczające - tak jak uczyniły to organy - jedynie wskazanie, w jakich strefach położony jest teren przeznaczony pod inwestycję. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa organ ma obowiązek nie tylko powołać się na przepis prawa materialnego, ale także odnieść się do jego treści i treść tę wyjaśnić. Istotne więc było dokładne podanie, czy i jakie nakazy i zakazy wynikają z przepisów planu dotyczących poszczególnych stref i czy należy je czy też nie /i dlaczego/ odnosić do planowanej inwestycji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c, w zw. z art. 135 ppsa, decyzje organów o u instancji należało uchylić, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 ppsa.