II SA/Kr 514/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję nr 82/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 lutego 2023 r. znak WOB.7721.563.2020.EKAS w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją nr 1213/2020 z dnia 20.10.2020r. znak: ROIK III.5160.28.2004.GTE, nakazał skarżącej B. C. rozbiórkę parterowego, wolnostojącego budynku handlowego o powierzchni zabudowy wynoszącej 39,76 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy Al. [...] w K., zrealizowanego bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" przyjętego Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXI/234/11 z dnia 06.07.2011r. Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie, iż ostateczną decyzją nr AU-1/54/856/03 z dnia 24.11.2003r. znak: AU-01-3.7354-2705/03, Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez: B. C. i A. K., polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych o pow. 9,90m2 każdy, na działce nr [...] obręb [...], położonej przy [...]. Następnie ostateczną decyzją nr AU-1/54/137/04 z dnia 09.03.2004r. znak: AU-01-3.7354-3040/03, wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez w/w osoby, polegających na budowie dwóch altan rekreacyjnych o pow. 9,90m2 każda, na działce nr [...] obręb [...], położonej przy AL [...] W uzasadnieniu wskazano na brak pozytywnej opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K.. Pismem z dnia 15.09.2004r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. zwrócił się do Urzędu Miasta K., w związku z pismem z dnia 06.09.2004r., w którym Towarzystwo [...] poinformowało o inwestycji realizowanej aktualnie naprzeciwko głównego wejścia na cmentarz [...], na działce nr [...] obr. [...] przy AL [...] w K.. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. wyjaśnił, że: lokalizacja zabudowy graniczy bezpośrednio z Aleją W. , która decyzją z dnia 9.06.2003r. została wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...]. Jako obiekt zabytkowy podlega ochronie prawnej (...) sprawa zabudowy przedmiotowej posesji rozpatrywana była przez Urząd kilkakrotnie i uzyskiwała jednoznaczne negatywne opinie konserwatorskie (...) przekazywane do wiadomości WAiU UMK. Towarzystwo [...] w piśmie z dnia 27.10.2004r. zwróciło się do PINB o podjęcie niezwłocznej interwencji w kwestii zaawansowanej budowy obiektu handlowego przy wpisanej do rejestru zabytków Alei [...]. Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ I instancji dokonał dnia 18.11.2004r. kontroli, na której ustalono, że na w/w działce wybudowany jest jeden obiekt budowlany. Wykonana jest podmurówka, na której wykonano słupy z cegły. Obiekt przykryty dachem czterospadowym krytym dachówką. Obiekt nie posiada ścian bocznych. Wykonane fotografie ukazują dosyć wysoki, jednokondygnacyjny obiekt o konstrukcji szkieletowej, bez ścian, posadowiony na terenie ze spadkiem, blisko ogrodzenia, wzdłuż bardzo szerokiej bramy. Dnia 20.10.2016r. na kolejnej kontroli PINB ustalił, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek parterowy, z dachem czterospadowym wykorzystany na cele usługowe -sprzedaż kwiatów i zniczy. Budynek zlokalizowany jest w odległości ok. 5m od pasa drogowego ul. [...] w K., od której usytuowana jest brama wjazdowa na ww. nieruchomość. PINB dokonał analizy zapisów "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXI/234/11 z dnia 06 lipca 2011r. Jako podstawę prawną nakazu rozbiórki wskazano art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333), w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. póz. 471). Wyjaśniono, że za pomocą Portalu ISDP ustalono, powierzchnię zabudowy przedmiotowego budynku handlowego. Pisząc o ustaleniach miejscowego planu stwierdzono, że obiekt leży w strefie oznaczonej symbolem ZPo3 - tereny zieleni, przeznaczone pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 1 ww. Uchwały obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12. Odwołanie od w/w decyzji wniosła skarżąca zarzucając, iż inne przepisy związane z Prawem budowlanym obwiązywały w 2004 roku, a inne w 2016 roku. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] II" przyjętego Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XX/234/11 weszły w życie dopiero w 2011 roku. Skarżącej nie tylko nie umożliwiono czynnego udziału w postępowaniu poprzez udział m.in. w przeprowadzonych kontrolach, na które powołuje się PINB w kwestionowanej decyzji, a o których Skarżąca dowiedziała się z zaskarżonej decyzji, ale również w ogóle nie poinformowano o toczącym się postępowaniu dotyczącym ww. obiektu (art. 61 § 4 k.p.a.), jak również o zakończeniu postępowania dowodowego w tej sprawie (art. 10 k.p.a.). Okres bierności PINB trwał przez 12 lat. Jeżeli pierwsza kontrola dokonana w roku 2004 nie przyniosła żadnej reakcji ze stronu nadzoru budowlanego, to organ ten przyznał, że obiekt jest legalny. Jedynie roboty wykonane po tym czasie uznać należy z sporne. Trybem właściwym do likwidacji tego typu robót jest tryb naprawczy przewidziany w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Korzystanie z portalu ISDP w celu obmierzenia obiektu nie jest działaniem zgodnym z zasadą prawdy obiektywnej. Jest to metoda nie pozwalająca na dokładne określenie wymiarów samego obiektu budowlanego, jak i jego dodatkowych elementów i urządzeń z nim związanych. Wielkość obiektu budowlanego w tego typu sprawach ma bardzo duże znaczenie, może bowiem przesądzić o jego kwalifikacji prawnej. Plan miejscowy dopuszcza zatem w tym obszarze obiekty budowlane, które istniały w dniu wejścia w życie m.p.z.p. (w przedmiotowej sprawie -sporny obiekt istniał przed wejściem w życie m.p.z.p. z 2011 roku). Zgodnie z jedną z linii orzeczniczych prezentowanych przed sądami administracyjnymi do tego typu spraw stosuje się przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, które są korzystniejsze dla inwestora. Kwestia związana z tym została przesądzona w uchwale 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013r., sygn. akt IIOPS 2/13. Pomimo, że uchwała ta została wydana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, to stanowisko w niej wyrażone stosuje się również do spraw procedowanych na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 82/2023 Znak:WOB.7721.563.2020.EKAS z dnia 23.02.2023r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że budowa budynku handlowego na działce nr [...] obr. [...] w K. została wykonana samowolnie przez B. C.. Roboty były wykonywane w latach 2004-2006 i (jak twierdzi pełnomocnik strony) zostały zakończone przed rokiem 2011, kiedy to wszedł w życie w/w "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]". Na mapach archiwalnych dostępnych na stronach internetowych dach budynku jest widoczny od roku 2009. Uwagi pełnomocnika o zaistnieniu "okresu bierności PINB" są słuszne. Niemniej jednak milczenie organu nie zalegalizowało samowoli budowlanej. Organ podejmuje działanie nie tylko dlatego, że stwierdza brak zakazu takiego działania, ale oznacza, to że organ musi działać tylko i wyłącznie w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Ponadto w wyroku z dnia 03.02.2017r. sygn. akt II OSK 1327/15 (LEX nr 2317072) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił: Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Postępowanie PINB w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem 19.09.2020r., kiedy to weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane, dokonana art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. póz. 471). Zatem zgodnie z art. 25 wskazanej ustawy nowelizującej: Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Budowa przedmiotowego budynku handlowego nie była w latach 2004 - 2011 (i obecnie też nie jest) zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem PINB prawidłowo zastosował tryb art. 48 ustawy Prawo budowlane. Warunkiem zaś ewentualnego wszczęcia postępowania legalizacyjnego była zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku jednak brak jest zgodności z ustaleniami "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] II", przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXI/234/11 z dnia 06 lipca 2011r. Musiało to skutkować zastosowaniem przez PINB art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który ma brzmienie wiążące dla organu nadzoru budowlanego. Słusznie PINB w uzasadnieniu powołał się na treść § 25 ust. 2 pkt 1 uchwały zatwierdzającej w/w plan miejscowy, w którym ustanowiono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12. W § 12 tej uchwały jest natomiast mowa tylko o "wyposażeniu terenu", takim jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty malej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W zakresie dotyczącym działki nr [...] obr[...] od roku 2011 miejscowy plan nie został zmieniony i nie wiadomo, czy jest możliwa zmiana tego planu. B. C. odebrała osobiście zawiadomienie z dnia 25.10.2016r., którym PINB poinformował o wszczęciu postępowania oraz o przysługujących stronie prawach. Zawiadomienie z art. 10 Kpa, zostało doręczone zgodnie z art. 44 § 4 Kpa, ze skutkiem prawnym z upływem dnia 28.09.2020r. Odnośnie braku uczestnictwa strony w kontrolach, PINB dokonał w niniejszej sprawie czynności kontrolnych w zgodzie z art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie faktu istnienia obiektu nie wymaga w tym przypadku nawet konieczności wejścia na teren działki [...]. Niemniej jednak obiekt jest powszechnie dostępny. Fakt dokonania zabudowy jest ewidentny i brak uczestnictwa strony w kontroli nie dowodzi nieprawidłowości ustaleń dokonanych przez organ. Brak zatem podstaw do eliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego tylko z uwagi na to, że należałoby przeprowadzić oględziny obiektu z udziałem inwestora. Całokształt materiału dowodowego nie oznacza, że organ musi podejmować wszelkie możliwe czynności dowodowe, jeśli okoliczności sprawy zostały w sposób wystarczający ustalone i wyjaśnione za pomocą innych, dostępnych organowi środków dowodowych. Wskazane w odwołaniu przepisy art. 50-51 nie mają zastosowania w tym przypadku. Prawdą jest, że na podstawie § 6 ust. 2 w/w uchwały zatwierdzającej plan: Istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 3 uchwały zatwierdzającej miejscowy plan, na rysunku planu wskazano budynki istniejące. Jednakże na działce nr [...] nie zaznaczono żadnego takiego budynku. W przypadku budynku handlowego wielkość obiektu nie przesądza o jego kwalifikacji prawnej. Skarżąca w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 15 oraz art. 107 § 1 kpa polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady stanowiącej, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają w obu instancjach na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron w obu instancjach podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz prowadząc postępowanie z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności; - art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; skutkujących naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 48 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji pominięcie art. 48f Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Podkreślono w uzasadnieniu obowiązek zastosowania uproszczonej legalizacji, brak obowiązywania planu miejscowego w momencie rozpoczęcia budowy. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd ją oddala, w myśl art. 151 P.p.s.a. Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organy prawidłowo ustaliły, iż sporny obiekt w postaci budynku handlowego o powierzchni zabudowy wynoszącej 39,76m2, na działce nr ewid. [...] obr. [...] w K. został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, stąd prawidłowa była kwalifikacja jako wykonanie robót budowlanych w ramach samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno - administracyjne wynikające z przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie też skarżone organy oceniły kwestie, co do braku możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej. W tym zakresie przedmiotowy obiekt budowlany jest oczywiście niezgodny z obowiązującym na przedmiotowym terenie "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] II", przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XXI/234/11 z dnia 06 lipca 2011r. (Dz.Urz.Woj.Małop. z dnia 04.08.2011, Nr.384, poz. 3387). Sporna działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Zpo3- tereny zieleni, przeznaczone pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Zgodnie z treścią § 25 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu, wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w §12. Z kolei § 12 wskazuje tylko na "wyposażenie terenu", takie jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zatem zasadny był wniosek organów, iż dla tych obszarów nie dopuszcza się zabudowy w postaci budowy obiektu budowlanego - budynku handlowego. Tym samym zasadnie przyjęto, że nie zaistniały przesłanki pozwalające na wszczęcie procedury legalizacyjnej, skoro sporny budynek narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Ponadto niezasadny jest zarzut, że dopuszczalne jest zalegalizowanie istniejących już w momencie uchwalania tego planu obiektów. Przeczy temu § 6 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 3 pkt 3 w/w uchwały zatwierdzającej plan. Przepisy te wskazują, iż istniejące – w rozumieniu planu - obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Budynki takie jako istniejące musiały być zaznaczone na części graficznej planu. Jednakże na działce nr [...] nie zaznaczono żadnego budynku. Zatem o legalności można by mówić tylko wówczas kiedy istniejące obiekty zostały wskazane w planie, a do takiego nie należy sporny budynek handlowy. Kolejno wbrew twierdzeniom zawartym w treści skargi zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. ocenia się według daty rozstrzygania w postępowaniu legalizacyjnym. Reasumując brak było zatem podstaw do wszczynania postępowania legalizacyjnego, gdyż zachodziła oczywista niezgodność z planem miejscowym. Również podnoszona w skardze kwestia niewyczerpujących ustaleń w zakresie obmiaru spornego budynku, nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż w sprawie nie budzi wątpliwości o jaki obiekt chodzi. Nie było też podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym z art. 49f prawa budowlanego, obszernie podnoszonego w uzasadnieniu skargi, bo nie budzi żadnych wątpliwości, że budynek powstał około 2004r., w tym m.in. z wniosków zgłoszenia budowy wynika, iż działka nie była wówczas zabudowana. Skoro zatem budynek powstał około 2004r. to bez znaczenia jest, że organ nie ustalił dokładnej daty tego zdarzenia – nie upłynęło 20 lat nawet do dnia wydania wyroku w sprawie. Art. 49f ustawy Prawo budowlane, dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy nowelizującej, wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1). W sprawie zakończonej skarżoną decyzją przedmiotowy obiekt budowlany istniał na dzień 18 listopada 2004r. (dzień kontroli dokonanej przez PINB), ale roboty budowlane przy tym obiekcie na ten dzień nie zostały zakończone. Wobec powyższego na dzień wydania skarżonej decyzji jak również w trakcie trwania postępowania nie upłynęło 20 lat od daty zakończenia budowy budynku handlowego, a tym samym brak było przesłanek do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej. W efekcie nie doszło także do naruszenia przepisów procedury, gdyż organy dokonały wymaganej przepisami analizy, która znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, zawierającego wyczerpujące motywy, jakimi kierowały się. Z uwagi na to w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.