II SA/Kr 516/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 lutego 2023 r. nr WI-I.7840.3.42.2021.BG w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia 23 lutego 2023r. znak: WI-I.7840.3.42.2021.BG po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 173/6740.2/2021 z 31 marca 2021 r., znak: AU-01-2.6740.2.504.2020.EPI, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla inwestora: D. P. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Przebudowa i nadbudowa istniejącego strychu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, wodno-kanalizacyjnymi, gazową i ogrzewania, na dz. nr. [...] obr. [...] przy [...] w K., Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego inwestor przedłożył przy piśmie z 9 lipca 2020 r. oświadczenie z 7 marca 2020 r., w którym wskazał, iż tytuł, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w K., to (cyt.): stosunek zobowiązaniowy -umowa notarialna. Z ww. umowy notarialnej (tj. aktu notarialnego repertorium A nr [...] z 26 kwietnia 2016 r., zwanego dalej aktem notarialnym z 26 kwietnia 2016 r.), której kopię (poświadczoną za zgodność z oryginałem przez projektanta) załączono do ww. pisma (str. 40 akt sprawy organu l instancji), wynika, że Reprezentanci Wspólnoty Mieszkaniowej oświadczają, że za zgodą właścicieli lokali w Budynku, wyrażoną w Uchwale nr [...] z dnia 15 marca 2016 roku (...), Inwestor ma prawo do dysponowania Nieruchomością Wspólną na cele budowalne w rozumieniu ustawy z dnia 07 lipca 1994 r roku Prawo budowlane (...) (§ 9 ust. 3 na str. 26 akt sprawy organu l instancji): W toku postępowania odwoławczego 27 października 2022 r. wpłynęło pismo WM[...] z 22 października 2022 r., przy którym załączono kopię uchwały wymienionej w ww. akcie notarialnym z 26 kwietnia 2016 r. (uchwały nr [...] z 15 marca 2016 roku, zwanej dalej uchwałą), podjętej na zebraniu objętym protokołem w formie aktu notarialnego repertorium A nr [...] z 15 marca 2016 r. W § 1 ust. 2 uchwały widnieje zapis, iż WM[...] (cyt.): wyraża zgodę na dysponowanie przez Inwestora Nieruchomością Wspólną na cele budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. § 1 ust. 8 uchwały doprecyzowuje, iż WM[...] (cyt.): postanawia, że powyższe zgody i pełnomocnictwo dla Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ważne są w terminie do dnia trzydziestego pierwszego stycznia dwa tysiące dziewiętnastego roku (31.01.2019 r.). Z powyższych zapisów uchwały wynika, że zgody (m. in. wyrażona w ww. § 1 ust. 2 uchwały) ważne były w terminie do 31 stycznia 2019 r. W związku z powyższym, 14 listopada 2022 r. wezwano inwestora o przedłożenie dokumentu, z którego jednoznacznie wynikałoby, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] na cele budowlane. 5 grudnia 2022 r. wpłynęło pismo inwestora z 29 listopada 2022 r., w którym wyjaśniono, że w stosunku prawnym pomiędzy wspólnotą mieszkaniową a inwestorem znaczenie ma tylko i wyłącznie treść aktu notarialnego z 26 kwietnia 2016 r., gdzie wskazano, że inwestorowi udzielono bezterminowego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodano, że jeżeli treść uchwały wskazuje na terminowe prawo, to należy mieć na uwadze, że odnosi to skutek tylko i wyłącznie "wewnętrzny" w ramach wspólnoty. Analizując treść aktu notarialnego z 26 kwietnia 2016 r. organ odwoławczy podkreślił, że w § 9 ust. 3 nie wskazano (wbrew twierdzeniu inwestorki wyrażonemu w ww. piśmie z 29 listopada 2022 r.), że prawo do dysponowania nieruchomością wspólną jest bezterminowe. W akcie notarialnym z 26 kwietnia 2016 r. nie podano, co prawda terminu, ale odwołano się do zgody właścicieli lokali w budynku, wyrażonej w wyżej cytowanym § 1 ust. 2 uchwały ograniczonej terminem wskazanym w ww. § 1 ust. 8 uchwały. Na podsumowanie organ stwierdził, że inwestorka nie przedłożyła żadnego dokumentu czy dowodu, z którego wynikałoby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a prawo to wyrażone przez inwestorkę w oświadczeniu z 7 marca 2020 r. zostało skutecznie podważone przez WM[...]. Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyła inwestorka D. P. zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepełne uzasadnienie decyzji w zakresie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, a mianowicie nieustalenie czy właściciele we Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] potwierdzili działania Zarządu Wspólnoty przekraczające zakres umocowania określonego uchwałą nr 1/06/2016 z dnia 15.03.2016r. w postaci udzielenia skarżącej bezterminowego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawartego w umowie przedwstępnej z dnia 26.04.2016 r. - ewentualne naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Pb w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 103 § 1 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że skarżąca nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy prawo to zostało udzielone skarżącej bezterminowo w umowie przedwstępnej z dnia 26.04.2016 r., a ważność umowy w tym zakresie zależna jest od jej potwierdzenia przez właścicieli lokali we Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...], - w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o istocie sprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że oświadczenie o udzieleniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane udzielone skarżącej jako inwestorowi zawarte jest w umowie przedwstępnej z dnia 26.04.2016 r. Na mocy tego oświadczenia prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest ograniczone żadnym terminem. Uchwała nr 1/06/2016 jest wewnętrznym aktem wspólnoty mieszkaniowej i polega na udzieleniu zarządowi wspólnoty pełnomocnictwa stosownie do przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali. Organ nieprawidłowo ocenił skutki rozbieżności treści pomiędzy uchwałą nr 1/06/2016 a umową przedwstępną z dnia 26.04.2016 r. Podkreślono, że skutkiem tej rozbieżności nie jest nieważność prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określonego bezterminowo umową przedwstępną. "Przepisy art 103—104 KC powinny odpowiednio stosować się w sytuacji, w której członkowie zarządu działali bez umocowania ze względu na brak podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na czynność, o której mowa w art. 22 ust. 2 WłLokU, bądź w sytuacji, w której uchwała została podjęta, lecz zarząd wykroczył poza ramy udzielonego mu zezwolenia. Te same przepisy powinny także znaleźć zastosowanie, jeżeli zarząd wspólnoty mieszkaniowej dokonał czynności, o której mowa w art. 22 ust. 2 WłLokU zgodnie z zezwoleniem właścicieli lokali wyrażonym w uchwale, jednakże bez uprzedniego udzielenia na jego rzecz pełnomocnictwa. Praktyczne znaczenie tej ostatniej sytuacji jest o tyle niewielkie, że uchwała w sprawie zgody oraz uchwała w sprawie udzielenia pełnomocnictwa w typowym przypadku podejmowane są łącznie. Może się jednak zdarzyć, że nieważna okaże się wyłącznie uchwała w sprawie udzielenia zarządowi pełnomocnictwa - na przykład ze względu na brak dochowania wymaganej dla niej szczególnej formy. W tej sytuacji również nie widać przeszkód, aby konsekwencje działania zarządu bez umocowania nie mogły być oceniane poprzez zastosowanie przepisów art. 103-104 KC" (Berek [w:] K. Osa/da [red. Serii]), B. Lackoroński [red. Tomu], Ustawa o własności lokali. Komentarz. .Wyd. 12, Warszawa 2022). Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17 dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle tych kryteriów należy stwierdzić, że jest ona prawidłowa, a wniesiona skarga, jako bezzasadna podlega oddaleniu. Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz.U.2023.682 t.j. z dnia 2023.04.12 ). Jak podnosi się w doktrynie pozwolenie na budowę ma charakter związany, ponieważ w razie spełnienia wymagań określonych przepisami prawa organ musi wydać decyzję o treści żądanej przez inwestora (M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Warszawa 2013, s. 69-75) . Oznacza to, że w sytuacji kiedy organ stwierdzi, iż spełnione są przesłanki do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zobligowany jest do wydania stosownej decyzji uwzględniającej. W sytuacji jednak, gdy którakolwiek z przesłanek ustawy nie jest spełniona, brak możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W świetle jednoznacznie wyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że inwestorka D. P. nie posiada ważnego tytułu do dysponowania nieruchomością przy ul [...] w K. na cele budowlane. W tej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji i odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Przebudowa i nadbudowa istniejącego strychu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, wodno-kanalizacyjnymi, gazową i ogrzewania, na dz. nr. [...] obr. [...] przy ul [...] w K. było prawidłowe. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 35 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto miedzy innymi złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Inwestorka złożyła w dniu 7 marca 2020 r (przy wniosku z dnia 22 czerwca 2020r) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością będącą przedmiotem inwestycji na cele budowlane, stwierdzając że wynika ono ze stosunku zobowiązaniowego - umowy notarialnej Rep. A nr [...] z dnia 26 kwietnia 2016r. Zdaniem inwestorki w treści aktu notarialnego z 26 kwietnia 2016 r udzielono jej bezterminowego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy powziął uzasadnione wątpliwości, co do prawdziwości złożonego przez inwestorkę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w toku postępowania przy piśmie Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] nr [...] w K. wpłynęło pismo przy którym załączono kopię uchwały nr 1/03/2016 z 15 marca 2016 r.,a Wspólnota zakwestionowała oświadczenie inwestorki. Organ działając w granicach i zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. (zasadą prawdy obiektywnej) wyjaśnił na podstawie treści § 9 ust 3 aktu notarialnego z dnia 26 kwietnia 2016 r, że wbrew twierdzeniom inwestorki wskazane w nim prawo do dysponowania nieruchomością wspólną nie jest bezterminowe, bowiem odwołano się do zgody właścicieli lokali budynku wyrażonej w § 1 ust 2 uchwały ograniczonej terminem wskazanym w § 1 ust 8 uchwały. To stanowisko organu jest prawidłowe. W dniu 15 marca 2016 r właściciele lokali w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. podjęli uchwałę nr 1/03/2016 r w sprawie udzielenia zgody na nadbudowę i przebudowę nieruchomości wspólnej (adaptacja części pomieszczenia strychowego), na ustanowienie odrębnej własności lokali powstałych w następstwie nadbudowy i przebudowy nieruchomości wspólnej i rozporządzenie tymi lokalami, na zmianę wysokości udziałów w nieruchomości wspólnej w następstwie powstania odrębnej własności lokali w wyniku nadbudowy i przebudowy nieruchomości wspólnej oraz udzielili Zarządowi pełnomocnictwa. W pkt 2 uchwały wyrażono zgodę na dysponowanie przez inwestora Panią D. P. nieruchomością wspólną na cele budowalne w rozumieniu ustawy prawo budowlane. Zgodnie z pkt 4 pkt 1 - umowa ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży miała zostać zawarta w terminie 1 (jednego) miesiąca, licząc od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lokali mieszkalnych, powstałych w następstwie nadbudowy i przebudowy nieruchomości wspólnej, stanie się ostateczna, przy czym nie później niż do dnia 31 stycznia 2018 r, z tym zastrzeżeniem że Zarząd jest uprawniony do wydłużenia tego terminu nie więcej niż o 12 miesięcy. Punkt 8 uchwały stanowi, że powyższe zgody (wszystkie) i pełnomocnictwo dla zarządu WM ważne są w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. Wyrażone zgody i pełnomocnictwo miały charakter terminowy. Strony zawarły w dniu 26 kwietnia 2016 r przedwstępną umowę ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży, a umowa przyrzeczona miała zostać zawarta zgodnie z § 7 tej umowy nie później niż do dnia 31 stycznia 2019 r. Skoro uprawniony właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w postaci realizacji inwestycji nadbudowy i przebudowy nieruchomości, to w tej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę było niedopuszczalne. Wbrew twierdzeniom skargi, stwierdzić należy, że złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie, że przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Domniemanie to ma charakter wzruszalny i zostało obalone za pomocą przeprowadzonych w sprawie dowodów z dokumentów. Skarżąca nie wykazała że właściciele lokali po 31 stycznia 2019 r potwierdzili czynność prawną polegająca na wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane i nie przysporzyła żadnych dodatkowych argumentów, które mogłyby przemawiać za zasadnością wniesionej skargi. Organ II instancji bardzo wnikliwie ocenił stan faktyczny sprawy i przeprowadził postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 77, art 80 i art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 30 , poz. 168 ze zm. ) Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17).