II SA/Kr 519/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Ewa Rynczak WSA Barbara Pasternak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 lutego 2009r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] 2000r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), oraz art. 123 kpa, nakazał K.M. w terminie natychmiastowym wstrzymać użytkowanie dawnych hal hurtowni spożywczo - przemysłowej użytkowanych samowolnie na cele produkcyjne zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych, znajdujących się na działce nr 1 przy ul. [...] w A. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w dniu 6 lipca 1999r. zostało wszczęte na wniosek Urzędu Miejskiego w A. , Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania zabudowań dawnej hurtowni spożywczo - przemysłowej położonych przy ul. [....] w A. na działce nr 1 stanowiącej własność K.M. na cele produkcyjne zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych. W czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 1999r. stwierdzono, że na w/w posesji zlokalizowane są dwie hale magazynowe dawnej hurtowni spożywczo - przemysłowej, budynek socjalno - administracyjny z częścią mieszkalną, magazyn foliowy wykonany pomiędzy istniejącymi halami magazynowymi, prowizoryczne zadaszenie i wiaty dobudowane do hal. Przedmiotowe zabudowania zostały wybudowane w latach 80-tych, a następnie w oparciu o decyzję z dnia [...] 1993r. zostały zaadaptowane z funkcji szklarni na potrzeby hurtowni spożywczo - przemysłowej. Decyzją z dnia [...] 1994r. K.M. uzyskał pozwolenie na ich użytkowanie. Wg oświadczenia właściciela działalność hurtowa prowadzona była do lutego 1998r., natomiast od lutego 1998r. K.M. dokonał zmiany sposobu użytkowania hal magazynowych na zakład przetwórstwa tworzyw naturalnych, które polega na sortowaniu odpadów poprodukcyjnych folii PE i jej zagęszczaniu, mieleniu odpadów twardych PE i PP i Ps (stare skrzynki, butelki PET). W halach składowane są zarówno tworzywa do przetwarzania jak również gotowe wyroby (granulat w workach). W hali od strony zachodniej znajduje się także wydzielone pomieszczenie składu celnego z artykułami spożywczymi i przemysłowymi. Pomieszczenia produkcyjne wyposażono w urządzenia do przetwórstwa. W hali zachodniej znajdują się młyny do tworzyw oraz kruszarka, zaś w hali wschodniej zagęszczarka do tworzyw miękkich, wtryskarka (niepodłączona i nieużywana obecnie przez właściciela). Na zewnątrz hal składowane są skrzynki oraz zbełowane odpady folii PE i PP. Organ ustalił, że zakład zatrudnia obecnie [...]. Na zewnątrz obiektów właściciel terenu nie prowadzi działalności produkcyjnej, a jedynie wyładunek przy pomocy wózka widłowego. K.M. w czasie wizji przedłożył jedynie do wglądu wyniki pomiaru poziomu emisji do środowiska z października 1998 r. autorstwa [...] "Badanie warunków stanowiska pracy" z listopada 1998r. oraz protokół nr [...]z dnia 27 kwietnia i 4 maja 1999r. wydany w WIOŚ w K. w sprawie oceny oddziaływania hałasu. W ramach wykonanych prac adaptacyjnych hal magazynowych dawnej hurtowni spożywczo - przemysłowej na zakład przetwórstwa tworzyw sztucznych inwestor wykonał w poszyciu dachowym z blachy trapezowej ocynkowanej hali po stronie wschodniej 8 sztuk naświetli z płyt poliwęglanowych do pomieszczeń użytkowych hali tj. magazynu, prowizorycznej szatni i pomieszczenia przetwarzania folii. Wg informacji przekazanej przez Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w A. , od sierpnia 1998r. mieszkańcy sąsiednich posesji systematycznie zgłaszają skargi na działalność produkcyjną prowadzoną przez zakład K.M. , przede wszystkim dotyczące hałasu i spalania odpadów. Ponieważ działalność powyższa jest zaliczana do mogących pogorszyć stan środowiska, przed uzyskaniem decyzji na zmianę sposobu użytkowania, właściciel winien przedstawić pełną ocenę oddziaływania na środowisko. Organ l instancji wskazał, że prowadzenie uciążliwej dla otoczenia działalności produkcyjnej wymagającej stosownych opinii, uzgodnień stoi w oczywisty sposób w sprzeczności obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Inwestor, wykorzystując istniejące hale wybudowane z przeznaczeniem na magazyny na inne cele przetwórstwa tworzyw sztucznych, naruszył w szczególności przepis art. 71 Prawa budowlanego, zaś podjęta próba uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na zmianę użytkowania zakończyła się niepowodzeniem. Jak wynika bowiem z akt przesłanych przez Urząd Miejski w A. decyzją [...] z dnia [...] października 1999r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. decyzja o warunkach zabudowy w sprawie zmiany użytkowania wydana przez Burmistrza A. Nr [...] z dnia [...] lipca 1999r. została uchylona, a sprawa została przesłana do ponownego rozpatrzenia. Skoro w obecnym stanie faktycznym sprawy w obiegu prawnym nie istnieje decyzja zezwalająca K.M. na użytkowanie budynków magazynowych w sposób inny niż cel, na jaki były one wybudowane, organ I instancji orzekł o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowych hal. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł K.M. , zarzucając organowi l instancji naruszenie art. 10 kpa, art. 107 kpa i art. 71 w zw. z art. 51 prawa budowlanego. Odwołujący podał, że w aktach sprawy brak jest skarg mieszkańców sąsiednich posesji w zakresie pogorszenia się środowiska ,na które powołuje się w uzasadnieniu swej decyzji. Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynika jednoznacznie, czy odnośnie zarzutu uciążliwości prowadzonej przez odwołującego się działalności produkcyjnej w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych chodzi o uciążliwość samej tej działalności, czy też uciążliwość w odniesieniu do eksploatacji pojazdów samochodowych. Odwołujący podniósł, że nie posiada żadnych pojazdów samochodowych, których eksploatacja byłaby uciążliwa dla otoczenia. Odnośnie przyjętego w uzasadnieniu zarzutu uciążliwości dla środowiska z tytułu spalania odpadów poprodukcyjnych odwołujący się wskazał, że nie prowadzi żadnego spalania tych odpadów i w tym zakresie brak jakiegokolwiek dowodu na okoliczność tego rodzaju jego działalności, co oznacza brak podstaw dla tego rodzaju zarzutu. Odwołujący się wyjaśnił również, że uzyskał w lipcu 1999r decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która co prawda uchylona została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , ale nastąpiło to z przyczyn formalnych, a nie z przyczyn merytorycznych tj. dotyczących oddziaływania niekorzystnie prowadzonej działalności na warunki środowiska. Odwołujący się wskazał, że w ramach prac adaptacyjnych dokonał znaczących ograniczeń w zakresie czasokresu działalności zakładu, zakupił maszyny i urządzenia zmniejszające uciążliwość prowadzonej działalności, oraz wykonał projekt adaptacji pomieszczeń dla potrzeb prowadzonej działalności, uzyskując stosowne uzgodnienia. Podał też, że jest w trakcie uzyskiwania zezwolenia na budowę ogrodzenia nieruchomości spełniającego funkcję ekranu akustycznego tj. zmniejszającego tym samym emisję hałasu do środowiska. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W ocenie organu odwoławczego PINB dokonał wadliwej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994r. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przytaczając treść art. 71 ust. 2 pr. bud. organ odwoławczy uznał, iż niewątpliwym jest, że dokonano w obiektach zmiany sposobu użytkowania, przerabiając je na pomieszczenia przetwórstwa tworzyw sztucznych (art. 71 ust. 2 pkt 2) i to bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Jednakże nie można utożsamiać użytkowania obiektu niezgodnie z przeznaczeniem z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części, która stanowi przesłankę do zastosowania art. 71 ust. 3. Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut naruszenia uprawnienia strony do zapoznania się z całym materiałem dowodowym przed wydaniem przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę, zaś pozostałe zarzuty, w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nie zasługiwały na uwzględnienie. Skoro jednak postępowanie przed organ l instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i 80 kpa w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę, co do jej istoty, zdaniem WINB sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co zgodnie z art. 138 § 2 kpa uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K.M. , zarzucając naruszenie art. 7, 10 oraz 37 kpa. Skarżący wskazał na naruszenie uprawnienia strony do zapoznania się z zebranym przez organ materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżanej decyzji, a także przewlekłość postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący odwołał się od decyzji organu l instancji w 2000r a odwołanie to zostało załatwione blisko po upływie dziewięciu lat. Skarżący w okresie po złożeniu odwołania zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie, o jakim mowa w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji, w związku z czym bezprzedmiotową stała się sprawa uzyskania przez skarżącego zgody organu administracji samorządowej na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych nieruchomości. Ponadto skarżący zarzucił, że organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji nie powiadomił skarżącego o zamiarze zakończenia tego postępowania celem umożliwienia skarzącemu zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, co nie tylko stanowi naruszenie art. 10 kpa, ale także spowodowało nieprawidłowość rozstrzygnięcia, jako że skarżący po otrzymaniu takiego zawiadomienia od organu powiadomiłby ten organ o bezprzedmiotowości sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności zaskarżonych do sądów aktów z przepisami prawa materialnego, oraz z przepisami postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z powyższą zasadą uregulowane jest w kpa postępowanie odwoławcze. Jak wynika z art. 138 § 1 i 2 kpa , organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, co oznacza, że ustawa przyznaje mu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko kontrolne, czy kasacyjne. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obwiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 7 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005 , kom. do art. 15 i art. 138 ustawy.). Rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną musi być wynikiem prawidłowo, zgodnie z regułami wyrażonymi przede wszystkim w art. 7 , 77 kpa, przeprowadzonego postępowania dowodowego. Dotyczy to tak postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i postępowania uruchomionego na skutek wniesienia odwołania. Art. 7 kpa nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, natomiast zgodnie z treścią art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przestrzeganie powyższych zasad prowadzić powinno do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czyli zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego, celem wywołania konkretnych skutków prawnych. Pominięcie w toku postępowania powyższych zasada więc przeprowadzenie postępowania w sposób wadliwy, skutkuje podjęciem rozstrzygnięcia nieprawidłowego, niezgodnego z treścią obowiązujących przepisów prawa. Stwierdzić należy, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ naruszył powyższe reguły. Jak wynika akt administracyjnych, decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została podjęta po upływie dziewięciu lat od daty wydania decyzji organu pierwszej instancji. Z akt tych wynika ponadto, że organ w tym czasie, do wydania zaskarżonej decyzji, nie prowadził żadnych czynności postępowania, co skutkowało rzecz jasna wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności faktycznych ustalonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w 1999 roku. Okoliczności, które stanowiły podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej to stwierdzony przez organ nadzoru budowlanego fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania hal hurtowni spożywczo-przemysłowej na cele produkcyjne zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych, na działce nr 1 przy ul. [...] w A. , przez skarżącego K.M. . Uchylając decyzję organu pierwszej l instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy słusznie co prawda uznał, że art. 66 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pierwszoinstacyjnej) nie ma zastosowania do sytuacji, w której następuje samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jednak rozstrzygnięcie to oparto na całkowicie nieaktualnym stanie faktycznym sprawy, z naruszeniem zasad i obowiązków wynikających z art. 15 i art. 138 kpa, oraz art. 77 i 77 kpa. Uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, skoro jak wynika z treści skargi, skarżący zaprzestał prowadzenia działalności opisanej w decyzji organu pierwszej instancji wydanej w 2000 roku. Nakazanie więc organowi pierwszej instancji prowadzenia ponownie postępowania na podstawie art. 71 pr. bud. nie znajduje oparcia w aktualnym stanie faktycznym, skoro skarżący nie prowadzi już działalności polegającej na przetwórstwie tworzyw sztucznych. Przestrzeganie reguł, o których mowa wyżej, a także przestrzeganie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 kpa, którą organ odwoławczy naruszył nie zapewniając skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, oraz nie umożliwiając mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, pozwoliłoby uniknąć wydania rozstrzygnięcia nie przystającego do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 2 kpa, skoro nie dysponując żadnymi aktualnymi, istotnymi ustaleniami uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia, czyli bezpodstawnie zastosował powyższy przepis. Organ odwoławczy naruszył również art. 40 § 2 kpa. W aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego radcy prawnemu, do działania w imieniu skarżącego przed organami l i II instancji (udzielone w dacie już po wydaniu decyzji organu l instancji i po doręczeniu jej skarżącemu). Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została doręczna skarżącemu, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Jest to sprzeczne z regulacją przewidzianą we wskazanym art. 40 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie skarżący, któremu organ drugiej instancji doręczył decyzję nie kwestionował takiego sposobu doręczenia i w przewidzianym prawem terminie wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem uznać należy, że naruszenie to nie miało wpływu na uprawnienia skarżącego do skorzystania z możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Z wyżej wskazanych przyczyn, a to naruszenia art. 7 i 77 kpa, art. 10, i art. 138 § 2 kpa zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, bowiem naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Uchyleniu podlega również decyzja organu pierwszej instancji, z powodu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Art. 66 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane stanowił w dacie wydania decyzji : W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 66 pr. bud. ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcjom i jest adresowany do organów nadzoru budowlanego, stanowiąc materialnoprawną podstawę wydawania decyzji administracyjnych w nim wymienionych. Nie znajduje on jednak zastosowania do sytuacji polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ani nie stanowił w dacie rozstrzygania przez organ l instancji podstawy do wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego. Czym innym jest użytkowanie obiektu budowlanego niegodnie z jego / przeznaczeniem, a czym innym samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. W tej ostatniej sytuacji zastosowanie miał w powyższej dacie art. 71 ust. 3 pr. bud. Organ l instancji wydał zatem decyzję z naruszeniem art. 66 pkt. 3 pr. bud. przez błędne jego zastosowanie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu uchyleniu podlega również decyzja organu l instancji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 1, ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). Skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a decyzja organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 66 pkt. 3 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i it. c) orzec jak w sentencji. Wobec braku stosownego żądania zgodnie z treścią art. 210 § 1 p.p.s.a. nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.