II SA/Kr 52/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 marca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie: NSA Izabela Dobosz AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant: Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2005r. sprawy ze skargi I.N. i E.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie I.N. i E.N. od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budynek szwalni, budynek mieszkalny z częścią administracyjną pięć boksów garażowych na samochody osobowe i dostawczy oraz infrastruktura techniczna" na działkach nr 1 i 2 położonych przy ul. [...] w K. , zostało złożone z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Prezydent Miasta K. ustalił - na wniosek "A. " s.c. K. , ul. [...], działającej w imieniu B. sp. z o.o., K. , ul. [...] - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wymienionej wyżej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły w dniu 17 sierpnia 2001 r. I.N. i E.N. podnosząc, iż żadnym pismem nie były powiadomione o wszczęciu postępowania przygotowawczego do zabudowy działki nr 3 obr. [...] (na nowych warunkach i w innym zakresie niż to miało miejsce wcześniej) i tym samym nie brały udziału w tym postępowaniu oraz nie otrzymały wydanej w dniu [...]grudnia 2000 r. decyzji. W zaistniałej sytuacji odwołujące się nie mogły dochować 14 dniowego terminu do złożenia odwołania, jednakże uważają one za słuszne przyjęcie dla procedury datę 13 sierpnia 2001 r., tj. dzień, kiedy uzyskały w Wydziale Architektury informację o wydaniu przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji przyjął w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji, iż jego stronami są: inwestor oraz Zarząd Dróg i Komunikacji. Te właśnie podmioty uczestniczyły w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i im została doręczona przedmiotowa decyzja, przy czym najpóźniej, bo w dniu 2 stycznia 2001 r. otrzymał decyzję Zarząd Dróg i Komunikacji. Żadna ze stron biorących udział w postępowaniu nie złożyła odwołania od tej decyzji w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a., tj. w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, a zatem z dniem 16 stycznia 2001 r. decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji pod nazwą "budynek szwalni, budynek mieszkalny z częścią administracyjną pięć boksów garażowych na samochody osobowe i dostawczy oraz infrastruktura techniczna" na działkach nr 1 i 2 , położonych przy ul. [...] w K. stała się ostateczna. W tym stanie rzeczy złożone przez I.N. i E.N. w dniu 17 sierpnia 2001 r. odwołanie należy uznać za wniesione z uchybieniem ustawowego terminu także w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przyznał odwołującym się statusu strony w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Wskazać bowiem należy, iż zarówno doktryna jak i orzecznictwo prezentują jednolite stanowisko, iż w trybie odwoławczym podlega rozpoznaniu odwołanie wniesione przez osobę, która nie została uznana przez organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji za stronę tego postępowania (w konsekwencji czego nie brała w nim udziału), jeżeli zostało wniesione w terminie biegnącym do jego złożenia dla osób biorących udział w postępowaniu jako strony. Po upływie wskazanego powyżej terminu osoba, która twierdzi, iż winna być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją już ostateczną, może bronić swych praw przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (powołano się na literaturę: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 564-565). Kolegium podniosło, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym odwołujące się I.N. i E.N. mogą ewentualnie wystąpić z wnioskiem do organu pierwszej instancji, tj. Prezydenta Miasta K. o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją. Wówczas będzie bowiem możliwe przede wszystkim ustalenie, czy odwołującym się - w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego - przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz w przypadku pozytywnych ustaleń ocena prawidłowości powyższej decyzji. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek W orzecznictwie przyjmuje się, że zarówno interes prawny jak i obowiązek, na który powołuje się osoba pragnąca uczestniczyć w postępowaniu jako strona względnie żądająca podjęcia przez organ czynności, musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu takimi przepisami są przede wszystkim postanowienia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższych przepisów za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na ogół uznaje się: inwestora, właściciela lub użytkownika wieczystego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja oraz właścicieli (współwłaścicieli) lub użytkowników wieczystych działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt: [...] złożyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie I.N. i E.N. Skarżące podnoszą że inwestycja określona w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. sąsiaduje bezpośrednio z należącą do nich nieruchomością i dlatego powinny być traktowane jako strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. Absurdem jest zdaniem skarżących wymaganie zachowania przez nie 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy nie poinformowano ich o toczącym się postępowaniu w sprawie. Jako nielogiczne traktują skarżące twierdzenie Kolegium, że żadna ze stron nie wniosła odwołania od decyzji, a wydanie utajnionej decyzji nie może pozbawiać skarżących prawa do odwołania się od niej. W skardze wskazano też na długi okres rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz wniesiono "o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania przygotowawczego o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. stawiła się skarżąca I.N. oraz przedstawiciel PPHU "B. " – S.P. . Skarżąca E.N. , przedstawiciel Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz pozostali uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego nie stawili się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi I.N. i E.N. -podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, nie będąc jednocześnie - z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie są zatem dla sądu wiążące zawarte w skardze wnioski "o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania przygotowawczego o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", zwłaszcza, że przedmiotem skargi nie jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie - jak wyżej wskazano - Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych. Okoliczność długiego okresu rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , jakkolwiek nie zasługująca na aprobatę, nie miała wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., z którego wynika kompetencja organu odwoławczego do wydania ostatecznego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy więc od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno-techniczną niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje z kolei sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 k. p. a. Jeżeli' odwołanie pochodzi od podmiotu, który spełnia przesłanki do uznania go za stronę postępowania i nie zachodzą wskazane wyżej podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności tego odwołania, to na organie odwoławczym ciąży obowiązek rozpoznania odwołania, nawet jeżeli pochodzi ono od podmiotu, któremu organ administracji pierwszej instancji odmówił przymiotu strony, chyba że odwołanie to zostało wniesione po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Biorąc pod uwagę okoliczność charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczyło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budynek szwalni, budynek mieszkalny z częścią administracyjną pięć boksów garażowych na samochody osobowe i dostawczy oraz infrastruktura techniczna" na działkach nr 1 i 2 położonych przy ul. [...] w K. oraz bliskość nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących w stosunku do terenu inwestycji, nie powinno budzić wątpliwości, że skarżące, jako współwłaścicielki nieruchomości działki nr [...] położonej przy ul. [...] w K. , [...] miały niewątpliwie interes prawny, którego dotyczyło postępowanie we wskazanej wyżej sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy zgodzić się z generalnym poglądem prezentowanym w orzecznictwie, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich, nie można jednakże zapominać i o tym, że z jednej strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy, a z drugiej strony ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zapewniając ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, obejmowała tą ochroną również uzasadnione interesy właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależało to od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, niepubl.) Brak było zatem podstaw do stwierdzenia z przyczyn podmiotowych niedopuszczalności odwołania złożonego przez I.N. i E.N. Zgodnie z ugruntowanym już poglądem orzecznictwa i doktryny prawa administracyjnego uwzględniającym zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) - na co zasadnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko zanim decyzja ta stała się ostateczna, to jest do czasu rozpatrzenia przez organ drugiej instancji odwołania przez inne strony, a gdy strony nie wniosły odwołania przed upływem 14 dni. Po upływie tych terminów strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1998 r, II SA 1391/98, niepubl.). I.N. i E.N. niewątpliwie mając interes prawny, którego dotyczyło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bez własnej winy nie brały udziału w tym postępowaniu jako jego strony, jednakże złożyły odwołanie po upływie terminów do zaskarżenia do organu drugiej instancji decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budynek szwalni, budynek mieszkalny z częścią administracyjną pięć boksów garażowych na samochody osobowe i dostawczy oraz infrastruktura techniczna" na działkach nr 1 i 2 położonych przy ul. [...] w K. W chwili składania przez skarżące odwołania decyzja organu pierwszej instancji była już ostateczna, a zatem niezłożenie tego odwołania w ustawowym terminie spowodowało w konsekwencji jego niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych. Jak jednak słusznie podnosi się w orzecznictwie, odwołanie wniesione po upływie terminu do wniesienia odwołania jest odwołaniem wniesionym po upływie terminu, a nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., bowiem termin ten może być stronie przywrócony na jej żądanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r. V SA 235/00, niepubl.) Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie I.N. i E.N. od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. W tym stanie rzeczy należało oddalić skargę I.N. i E.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt: [...] mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.