II SA/Kr 521/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 10257 zł (dziesięć tysięcy dwieście pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104 k.p.a. odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele l. kat. "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15", "16", "17", "18", "19", "20", "21", "22", "23", "24", "25", "26", "27", "28", "29", "30", "31", "32", "33", "34", "35", "36" obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], objęte Kw [...], Kw [...] W uzasadnieniu organ podał, iż własną decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. parcele oraz parcele l. kat. "37", "38" i "39", stanowiące własność Gminy K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku, znak [...] uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem wyłączenia się Prezydenta Miasta K. od prowadzenia postępowania, dotyczącego parcel będących własnością Gminy K. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, nieruchomości stanowiące działki nr "40", "41", "42", "43", "44", "45", "46", "47", "48", "49", "50", "51", "52", "53" i "54" obr. [...] stanowiły własność Skarbu Państwa i wraz z innymi nieruchomościami zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na cele budowy osiedla mieszkaniowego "B.P." w drodze umów zawartych w roku 1968. działki te zostały następnie podzielone planami podziału z lat 1969 i 1974 roku w celu wydzielenia części zajętych pod ul. Z. i Szkołę Podstawową nr[...] oraz pod poszerzenie ul. B. Organ dokonał następnie szczegółowej analizy podziału wymienionych działek ze wskazaniem podstaw podziału, wskazując, iż ostatecznie wszystkie działki powstałe w jego wyniku nadal pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. W dalszej części uzasadnienia przywołano art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, które może być przyznane tylko za nieruchomość, której właścicielowi odjęto prawo własności, prawo użytkowania wieczystego lub inne prawo rzeczowe na nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego decyzją orzekającą o wywłaszczeniu. Przyznanie decyzją administracyjną odszkodowania jak przy wywłaszczeniu za nieruchomość zajętą, lecz nie wywłaszczoną nie ma podstawy prawnej i skutkuje nieważnością decyzji. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że części objętych wnioskiem nieruchomości nie zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, ale zostały faktycznie zajęte pod budowę dróg i pozostają nadal w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Na ten fakt jednoznacznie wskazuje treść odpisów ksiąg wieczystych kw [...] oraz kw [...], gdzie Spółdzielnia wpisana jest jako użytkownik wieczysty. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wpisom w księgach wieczystych służy domniemanie, że prawo w nich ujawnione jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. W związku z tym, z uwagi na brak wywłaszczenia, nie jest możliwe orzekanie o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Odnośnie wnioskowanego żądania uregulowania stanu prawnego nieruchomości Prezydent Miasta K. stwierdził, iż jego regulacja w drodze wywłaszczenia nie jest możliwa. Brak jest podstaw prawnych do wywłaszczenia nieruchomości, na której cel publiczny został już zrealizowany, zatem regulacja może nastąpić wyłącznie w drodze cywilnoprawnej. W odwołaniu, wniesionym w terminie, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej obrazę art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku- przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872), mającą polegać na przyjęciu interpretacji niezgodnej z zasadą wykładni systemowej, tj. na pominięciu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami- w szczególności art. 98 ust. 1- 3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 tejże ustawy. Zarzucono także naruszenie zasady, wyrażonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 roku, sygn. akt P 5/99, stanowiącej prawo do odszkodowania za odjęcie praw jakiemukolwiek podmiotowi, jako zgodne z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Spodziewanego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego w odwołaniu nie sprecyzowano. W uzasadnieniu podniesiono, iż wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył wszczęcia postępowania o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oraz odszkodowania w stosunku do wymienionych w nim działek. Ich stan prawny nie powinien- zdaniem skarżącej Spółdzielni- budzić wątpliwości, bowiem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a zajęte pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością tych podmiotów. Okoliczność ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela spornych działek w księdze wieczystej nie może mieć żadnego znaczenia, bo w tej samej księdze wieczystej wpisana jest skarżąca strona jako użytkownik wieczysty. Interpretacja art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie może być dokonywana z pominięciem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko z tego powodu, że przepis usytuowany jest w innej ustawie. Zwrócono także uwagę, iż prawo użytkowania wieczystego chronione jest tak samo jak prawo własności. W ocenie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. działki zostały zagarnięte przez Gminę K., a twierdzenie że nie można wypłacić odszkodowania, bo prawo wieczystego użytkowania działek nie zostało odjęte, prowadzi do absurdu. Zdaniem strony skarżącej, w wyniku regulacji art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Skarb Państwa lub Gmina stały się wyłącznymi właścicielami zajętych działek bez jakichkolwiek obciążeń. Wojewoda [...] decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2007 roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując iż organ pierwszej instancji nie dokonał merytorycznej oceny kwestii odszkodowania za działki, stanowiące własność Gminy K., co do których orzekać winien inny organ, wyznaczony przez Wojewodę. Natomiast odnośnie pozostałych działek zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, iż są one własnością Skarbu Państwa, zaś ich użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Następnie organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że warunkiem wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość jest uprzednie pozbawienie do niej praw- w tym wypadku mogłoby to być pozbawienie prawa użytkowania wieczystego. Z akt sprawy nie wynika, aby do odjęcia prawa doszło. Brak jest także podstaw do wywłaszczenia, skoro cel publiczny został już na spornych nieruchomościach zrealizowany. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wywłaszczenie ma dopiero umożliwić realizację celu publicznego. Nade wszystko zaś- zdaniem Wojewody [...]- zauważyć należy, że sprawa odszkodowania za nieruchomości objęte wnioskiem była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. znak [...] z dnia [...] lipca 2005 roku, wydanej na podstawie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję należy uznać za trafną, a regulacja stanu prawnego przedmiotowego gruntu mogłaby nastąpić jedynie w drodze czynności cywilnoprawnej. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. domagała się uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono obrazę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 98 ust. 1-3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 przez nie zastosowanie art. 128, a także obrazę art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co prowadziło do niewłaściwej oceny niespornego stanu faktycznego, a w konkluzji do przyjęcia, że odszkodowanie przysługuje tylko w wypadku wydania uprzedniej deklaratoryjnej decyzji Wojewody, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania i nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a także błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuwzględnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...]maja 2006 roku, znak[...], na mocy której parcele l. kat. "1", "2", "3", "4", "14", "15", "20", "21", "28", "30", "31", "51", "33", "36" stały się własnością Gminy K. z dniem 1 stycznia 1996 roku. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja po raz kolejny odmawia uregulowania stanu prawnego spornych parcel. Zdaniem skarżącej Spółdzielni, stan faktyczny kształtuje się w ten sposób, że doszło do faktycznego odjęcia jej użytkowania wieczystego, a zaskarżona decyzja nie zawiera tego ustalenia. Strona skarżąca od początku, tj. od wniosku z marca 2005 roku, powoływała się na dwie podstawy prawne do uregulowania stanu prawnego i odszkodowania za odjęte faktycznie prawo, a to na przepisy art. 98, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na przepis art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazano także, iż skarżąca Spółdzielnia zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej iż przedmiotowe działki stały się z mocy prawa własnością Gminy K.., a także do Prezydenta Miasta K., aby ten spowodował wystąpienie odpowiedniej jednostki organizacyjnej o wydanie takiej decyzji. Strona skarżąca powołuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako część systemu, których redakcja wyraźnie zrównuje prawo do odszkodowania za wieczyste użytkowanie, jak i za własność, a niezależnie od tego art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych. Decyzja wydana na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, winna być wydana bądź na wniosek strony, która ma w tym interes prawny, bądź z urzędu. W świetle orzecznictwa, odsyłanie strony skarżącej do regulacji stanu prawnego w drodze czynności cywilnoprawnej jest niedopuszczalne, bowiem decyzja potwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości w trybie 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi wyłączny dowód tego nabycia, więc nie jest dopuszczalne ustalenie nabycia prawa własności przez sąd, jako przesłanki rozstrzygnięcia w toczącym się procesie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ odwoławczy wskazał ponownie, iż warunkiem odszkodowania jest uprzednie pozbawienie praw do nieruchomości, dodając nadto, że wniosek dotyczył odszkodowania za odjęcie prawa użytkowania wieczystego, zatem fakt, że zmienił się właściciel przedmiotowych nieruchomości nie miał wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna o tyle, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli dotknięta jest ona wadą, dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym pominięte zostało, iż z dniem 1 stycznia 1996 roku część działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania, a mianowicie działki nr "1", "2", "3", "4", "14", "15", "20", "21", "28", "30", "31", "32", "33", "36" obręb [...] jednostka ewidencyjna K., stały się własnością Gminy K. Potwierdzeniem stanu prawnego jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 roku, znak [...], która stała się ostateczna z dniem 7 czerwca 2006 roku. W ocenie Sądu oznacza to, iż Prezydent Miasta K winien podlegać wyłączeniu od rozstrzygania niniejszej sprawy. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, ze wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 roku (sygn. OPS 1/03, ONSA 2003, Nr 4, poz. 115), prezydent miasta w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może jednocześnie działać jako organ rozpatrujący sprawę oraz organ reprezentujący gminę jako stronę takiego postępowania. W cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że prezydent jest pracownikiem gminy, będąc jednocześnie jej organem, pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. W ocenie Sądu analogicznie potraktować należy niniejszą sprawę, w której- w razie uznania roszczeń skarżącej spółdzielni za zasadne- do wypłaty ustalonego odszkodowania mogłaby zostać zobowiązana Gmina K., zatem wynik postępowania prowadzonego przez pracownika jej organu mógłby mieć wpływ na jej obowiązki. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wznawia się, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., a więc w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, a ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne było dotknięte opisanym uchybieniem od samego jego początku, należało uchylić zarówno decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie- ponieważ postępowanie administracyjne będzie prowadzone od nowa i przez inny organ administracji publicznej, ustosunkowywanie się w chwili obecnej do zarzutów skargi nie jest przedmiotowe. Rozpatrując ponownie sprawę, organ pierwszej instancji winien zwrócić się do właściwego organu wyższego stopnia o rozstrzygnięcie w przedmiocie właściwości stosownie do art. 26 § 2 i § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.